政府会计制度下行政单位内部控制应用研究*

○河北司法警官职业学院 李 犇

多年来我国行政事业单位会计改革不断推进。当前政府会计制度借鉴会计改革的有益经验，切实反映了政府会计改革的内在需要，并指明正确的发展方向。政府会计制度在提高会计信息质量、明确资产确认、改进预算会计和提升政府管理服务水平等方面的作用举足轻重。政府会计制度真正落实，发挥其最大效应，离不开与政府会计制度高度契合、行之有效的内部控制制度。因此行政单位要不断加强内部控制建设，以确保政府工作高效有序，达到促进行政单位长效发展的目的。

一、政府会计制度对于行政单位内部控制的有益影响

1.统一了现行各项单位会计制度，强化行政单位内部控制。政府会计制度不再区分行政和事业单位，事业单位也不再区分不同行业，这样尽管组织机构类型不尽相同，但是会计核算标准和口径却能保持统一和一致，便于会计信息可比。根据改革实际情况，将不同类别行政事业单位具有共性的会计业务和事项加入其中，并尽量使得同类业务处理规定相同；对原有会计制度补充和完善，提高会计信息质量，使得政府财务管理状况可比性增加。另外，政府部门预决算公开，政府财务状况需要接受公众监督，促使行政单位更加注重内部控制建设，通过内部控制提高资金使用效益。

2.政府会计制度将权责发生制全面引入到财务会计核算中，强化了财务会计功能，为提升内部控制、把握控制政府资产状况提供有力支撑。政府会计制度资产确认更加明晰，对诸如固定资产类会计科目的确认、核算范围和标准等事项作了详细规定；核算方法更加精细，将权责发生制作为新制度会计核算方法，使得收支和会计期间相匹配，为准确反映政府真实资产状况提供数据支持；增加了公共设施、文物资产等一些原来没有的新资产和相应的处理规定，这就进一步扩大了资产核算范围，使得政府的资产管理情况更加全面、完善, 为政府掌握本部门资产使用情况、更好地进行内部控制奠定了基础。

3.政府会计制度有助于信息披露，促进政府资金监管。新制度采用“双基础、双功能、双报告”核算模式，预算会计采用收付实现制，财务会计则采用权责发生制，平行记账，同时出具预算报告和财务报告，单位财务信息和预算情况能够得到全面地反映，能将更加透明的信息向公众披露,利于社会大众监督。有全面可比的数据为基础，公众以此评判政府管理和服务水平，无疑大大提高了外部监督的有效性。资金监管力度大大加强, 有效的外部监督促使政府必然注重提高自身内部控制能力，实现有效的政府资金监管机制。

本文结合行政单位特点，分析案例行政单位内部控制应用状况，与当下新施行的政府会计制度紧密联系，评价其内控水平，剖析相关问题，并提出解决方案。本文中的案例G局是某地市级行政单位，主要承担保护与合理利用全市土地资源、矿产资源等国土资源的责任。经费来源为市本级全额财政拨款，实施财政统一国库集中收付制，预算拨款由同级财政局通过零余额账户下达用款额度，再根据额度办理各项日常经费支出和专项支出。G局设16个内设机构，负责机关日常运转、政策起草及资源调度等工作。

二、政府会计制度下G局内部控制应用现状

G局财务处负责牵头组织并协调内部控制相关工作，是内控实施主管部门，依据本单位实际情况开展内部控制具体工作。在制度保障方面，按照行政事业单位内控规范，建立了本单位财务报销规定、公务用车管理办法和差旅费审批制度，并严格控制三公经费，自2016年起编制本单位内部控制管理手册，并每年根据实际修编；组织机构和权责分配方面，各主管副局长分工负责，接受局党组统一领导，坚持民主集中制原则，涉及G局重要事项及重大资金决策等方面，要经局长办公会讨论决定；在监督方面，G局的信息公开完全遵循政府信息公开指南，公开信息包括机构职能、行政职责及年度预决算等信息，接受公众监督，每年聘请会计师事务所对下属事业单位进行财务状况内审，发现相关问题并督促其整改。在实施新制度之前，主管财务的负责人就去北京积极参加新制度学习培训，为顺利运用新制度奠定基础。以上诸多内控措施有效应用于G局日常运转中，保证了G局国有资金安全，并为机关重大决策提供支撑保障。尽管G局在内部控制应用方面取得了一定成绩，但仍然存在一些问题，具体表现在：

1.单位内部控制整体观念相对薄弱，缺乏大局意识，内控执行流于形式。从部分单位领导到普通职工，普遍存在认为单位内部控制建设与执行的工作仅仅属于财务部门，只要与内控相关的工作就应全部分配给财务处，没有以大局意识正确认识此项工作。财务处虽然每年编订单位内部控制管理手册，但是在牵头执行内部控制时，其他部门存在应付差事，不够重视现象。例如每年预算任务分解下达到各部门，需要各处室根据自身需求如实上报财务处汇总，再报送同级财政局，但有些处室认为执行程序复杂，过程繁琐，影响日常业务开展的效率，不情愿按照内控要求实施工作，最后出现支出与预算不符，或者随意追加预算等问题，内控执行流于形式，使之无法发挥真正效应。

2.政府采购和固定资产管理不够规范，弱化了内部控制。G局的政府采购和固定资产管理权限都在局机关后勤服务处，需要购买大宗资产时，相关科室打报告申请，领导签字批准后，后勤服务处招投标，最后与中标方签订协议，单据在财务处盖章以后再送往市财政局支付中心支付，整个资金支出、采购流程财务处参与甚少，有时到盖章流程才知晓，后勤处对各科室提交的采购申请只要有领导审批就通过执行，并没有对其采购需求亲自实地调研，使得资金管理存在较大风险，容易造成国有资产损失和浪费。固定资产管理方面，该局没有建立固定资产登记制度，也未按照购买时间计提折旧，缺少定期清查盘点，固定资产卡片缺少记录和专门管理，更没有及时更新，存在账实不符风险，内部控制存在诸多缺陷。

3.内部控制监督机构不完善，外部监督缺失动力。G局内部没有独立的内部审计部门，每年财务处组织聘请第三方会计师事务所对下属事业单位进行内部审计，会计师事务所出具审计报告之前也要征求财务处的意见，整改措施也是自己决定，缺乏权威性和独立性，没有起到真正意义上的监督作用。外部监督方面，G局除了按照市政府、省厅指导开展工作，财务方面由市审计局、市纪检委不定期对其监管。G局开展和实施各项工作主要依靠内部监督完成，外部监督仅仅针对资金运用、财务状况，比如预决算审计等，监督范围有限，无法全面有效监督许多其他内控重要环节。G局属于本市重要政府部门，职能重大并且有特殊情况，信息无法全部公开，公众和社会中介机构等外部力量存在信息不对称问题，监督无法发挥最大作用，从而造成外部监督动力缺失。

三、政府会计制度下完善G局内部控制的建议

1.强化行政人员内部控制大局意识，加强内部控制执行能力。对于G局来说，政府会计制度下的内部控制应用作为顶层设计，如若单位领导特别是一把手高度重视，则无疑为内部控制发挥重要效用提供了有力保障。树立大局内控意识，以红头文件形式印发单位内部控制管理手册，下发到各处室，运用多种方式组织学习培训。领导带头作表率，成立G局内部控制建设小组，将内部控制管理理念应用到各项工作中去，要求内控相关科室配备专职内控管理员，反馈内控执行情况，并与科室考核挂钩，促使各个科室主动参与进来，在全局营造浓厚的内控氛围。内部控制与政府采购、预算编制执行、财政收支以及资产管理等多项业务活动联系紧密，涉及到单位多科室沟通协调，必须加强沟通反馈，才能加强内控执行力。例如预算执行，在预算编制之前，在全局范围召开预算动员会，将新制度向各科室传达，要求上报的预算科学、合理、真实，严格控制预算追加审批，各科室不得随意追加预算，并对财政资金的使用方向和范围进行严格把控和监管。同时对于预算资金的支出进度及时分析，财务处定期以报告形式上报领导，以便领导作出正确决策。严肃预算执行，促进内部控制对资金的监管，以降低财务风险。

2.明确部门权责，加强沟通，规范政府采购和固定资产管理。G局应该以制度形式规范单位政府采购业务，主管科室后勤服务处的采购计划、流程应符合规定和单位实际情况。相关科室提出采购需求，应该实地调研，避免采购重复造成资金浪费，确保政府采购正确性。符合采购规定的，由后勤处根据采购标准填报政府采购申请表，及时与财务处沟通，财务处把关，最后单位负责人签字盖章后报支付中心。若采购金额重大或者涉及重大事项，需报局党组会讨论后再走采购程序，确保资金使用的安全性。采购验收需要需求处室、后勤处和财务处共同参与，严格检查核对，确保采购验收严谨性。加强固定资产管理，一要建立固定资产台账，后勤处要将购入固定资产及时录入固定资产管理系统中，将系统生成的固定资产卡片信息发给资产使用者。当资产使用者变化或者资产损毁报废时，要及时更新资产状况，实现固定资产动态管理，确保账实相符。二要对固定资产进行定期和不定期抽查盘点，及时处理资产盘盈盘亏状况，随时掌握最及时信息，消除国有资产流失隐患，保障资产安全。

3.健全内部监督机制，加强外部监督，为内部控制提供双重保障。一要建立科学完善的内审部门，确保内审部门的独立性，明确内审工作内容和职责权限，对内部控制状况进行监督检查。内审人员需具备较高的专业水平和职业素养，特别在政府会计制度实施元年，应加强对内审人员的培训，使其学习新会计制度，获取更多业务知识，知识储备与单位内部控制应用密切契合；开拓与创新工作渠道和机制，与纪检部门形成合力将内部监督常态化；加大审计通报力度，对出现重大问题和事项整改不到位的部门和人员，要及时通报，严肃追责，真正发挥内部审计的强大监督效果。二要强化外部监督，使内外监督形成合力，提升监督效果。外部的监督力量主要有市财政局、审计局、市纪委、新闻媒体和广大公众。应格外重视各类监督审计，积极配合各部门的监督检查，在各种审计检查过程中，外部监督应和内部监督有机结合，不断查找自身缺陷，改进内部控制，为内部控制有效应用提供监督保障。

综上所述，G局虽然是本文案例，但也是众多行政单位的缩影。内部控制建设之路任重道远，不可一蹴而就。政府会计制度下，因势而动，完善内部控制制度，使之与政府会计制度契合，并注重其对本单位的实际应用效应，不断发现问题，调整完善内部控制，使得政府会计制度和内部控制紧密结合，相辅相成，才能使行政单位更好地适应经济社会的新发展、新要求，更好地履行职责，提高服务水平。