公安机关现场执法制度研究

刘双振，闵庆兵

（安徽公安职业学院 警体部，安徽 合肥 230031）

一、引 言

当前，我国正处于经济转型和社会转型期，各项改革逐步深化、各阶级利益处于大调整中，社会矛盾不断积聚增加，这种转型期复杂的公安执法环境无疑增加了公安机关现场执法的难度，加之公安事权过度泛化、法律规定界定模糊、群众法制意识淡薄、袭警法律成本较低、负面舆情影响公信力等原因，导致了公安机关民警在基层一线执法过程中遇到各种各样问题。为此，公安部做出了一系列的努力，力求完善公安机关现场执法制度，规范民警的现场执法行为，维护人民群众合法权益和公安机关的执法权威。2016 年7月 5 日，公安部对《公安机关执法细则（2011年修订版）》进行了扩充完善，形成了《公安机关执法细则（第三版）》。2016 年7 月26 日，公安部发布了首期全国公安机关规范执法演示视频，以视频形式对全国百万民警进行集中培训。2017 年1 月9 日，公安部又陆续发布了第二期全国公安机关规范执法演示视频，以执法问题为导向，精准剖析，进一步完善执法细则、处置流程，通过直观演示、示范指导为基层一线民警提供更加健全、完备、可操作的执法指引。①为更好地贯彻“十六字”方针②，公安部于2018 年6月11 日制定了《公安机关现场执法指引》（以下简称为《指引》），更具操作性、实战性、针对性地指导民警处置现场执法活动。2018 年12 月19日，为保障公安民警依法履行职责、行使职权，维护国家法律尊严和民警执法权威，公安部制定了《公安机关维护民警执法权威工作规定》。

二、公安机关现场执法的概述

什么是公安机关现场执法？理论界和实务界分别有不同的看法，理论界多从执法要素、执法行为、执法规范、执法监督、执法责任、执法保障、执法效果等角度界定公安机关现场执法的内涵与外延，实务界往往侧重于研究公安机关现场执法的法定程序、执法活动类型、常见警情处置，等等；还有学者以法律法规为研究视角将公安机关现场执法的概念具象化，该学者基于2016年6 月14 日公安部发布的《公安机关现场执法视音频记录工作规定》，将公安现场执法限定在接处警、治安勤务、行政及刑事案件办理、治安检查、行政强制执行和治安事件处置等方面，③这种界定方式最大限度地将公安机关现场执法内容精细化，方便开展公安执法活动领域的学术研究。

不论从何种角度来界定公安机关现场执法，都应当包含四个方面的内容：执法主体、执法客体、执法时间和执法结果。公安机关现场执法的主体是公安机关及其人民警察；执法客体是指违法犯罪嫌疑人、违法犯罪行为、物品、场所；执法时间是指在执法执勤阶段；执法结果是依法给予处理。综上所述，本文依据《指引》的相关规定，认为公安机关现场执法是指公安机关及其人民警察在执法执勤过程中依法对违法犯罪嫌疑人、物品和场所给予处理的活动。

公安机关现场执法执勤活动是执法活动的前置阶段，是执法活动中较为重要的环节，如果民警能够及时得当的处理勤务警情，则不仅能够化解相对人的冲突矛盾，还能够迅速完结案件，避免造成警力浪费，亦能够提升公安机关的执法权威和公信力。以多人要债警情现场处置为例，公安机关及其人民警察在接到这类警情时，应当迅速出警处置，及时制止违法犯罪，明确执法界限，仅对讨债行为、债务内容涉及公安机关管辖内的违法犯罪做出处理（比如采取暴力手段讨债、威胁恐吓债务人、非法限制债务人人身自由；债务涉嫌诈骗、非法集资、赌债，等等），对于符合当场治安调解条件的，公安机关及其人民警察可以直接进行现场处结，使案件终结于接处警阶段；对于不归属自身管辖范围的事件，应及时移交相关部门或妥善处置。

三、《公安机关现场执法指引》价值分析

（一）法治价值

《指引》颁布的法治价值主要体现在执法层面，以《指引》作为执法活动的参考，真正能做到有法可依、有据可循，确保执法活动的顺利进行。《指引》作为公安部制定的内部规范性文件，是对《中华人民共和国人民警察法》（以下简称《人民警察法》）中部分法律条文规定的细化和诠释，尤其是针对《人民警察法》中比较模糊的规定和程序，《指引》此次都给予了明确的界定。它的颁布使得抽象的法律规定能够得到具体的应用，而且能够避免公安机关在现场执法中出现执法偏差或执法误区，很好地将法治精神、法治规则、法治价值贯彻于执法过程中，也能够很好地保障执法对象的合法权益。

（二）示范价值

公安机关现场执法具有复杂性、危险性、即时性等特点，这也导致了执法主体在处置警情时存在“八仙过海、各显神通”的情形，此种多样的执法方式虽然能够在一定程度上解决现场执法活动中的冲突与矛盾，但是这种非固定性的处置方法具有潜在的风险性，出现处置不当或者执法瑕疵的情况下，会给执法主体带来法律风险，同时也不利于优秀警情处置经验的推广。《指引》的出台与其他法律法规的出台不同，它在执法要求、执法手段、执法程序、行为评价等方面都进行了详细说明，特别是列举了公安执法过程中出现的常见警情的正确处置方法，这些警情大都是民警在实际工作中遇到的执法疑难警情、执法敏感警情和执法困惑警情，列举的处置方法非常具有针对性、普遍性和指导性。《指引》的示范价值主要体现在两个层次：第一个层次是宏观示范，即规定了适用于任何现场的警情的处置程序和办法，也就是纲领性的现场执法基本规定，适用范围较为广泛；另一个层次是微观指导，即详列了九种常见警情和七种特殊人员的警情处置办法，适用于特定警情。各地公安机关的执法主体在执法过程中就会以此为根据，再结合本地的实际情况依法处置各种现场警情。

（三）规范价值

执法规范化一直以来都是公安工作所面临的重要课题，自提出“规范化建设”以来，公安机关在队伍建设、制度机制、装备保障、监督管理、信息化建设等方面取得了显著成效，《指引》的颁布就是完善执法制度机制的内容之一，它以现场执法需要为导向，以解决民警遇到的实际问题为导向，对实际执法环境中遇到的热点、难点进行汇总和分析，并制定出更加清晰的执法制度，使执法过程更具规范性和可操作性。《指引》所体现的规范价值，一方面在于规制了执法民警的自由裁量权，使执法主体在规定的“牢笼”里依法合理地处置现场警情，很好地均衡了执法主体权力与执法对象权利的关系；另一方面在于执法活动的统一性，即各地都会遇到类似的警情，运用一致的执法手段和措施进行处置，有利于确保执法活动的公正性和公平性，也有利于塑造“整齐划一”的执法形象。

（四）社会价值

从维护社会稳定和秩序的社会价值维度来讲，以规则形式制定的《指引》在设计之初就注入了法治、人权、公平、正义等核心价值观，执法主体自然而然的就会将执法价值理念应用于具体的警情处置过程中，在执法环节既能保障执法对象的权利，又能切实维护其他公民的权益，切实承担起维护社会公平正义的责任。从维护执法权威和形象的社会价值维度来讲，《指引》作为面向全国公安机关及其人民警察而制定的内部规范性文件，在促使实战部门民警规范执法的同时，也能够解决执法过程中遇到的执法难题，避免诸如“下跪式执法”“阻挠执法”的尴尬情形，真正让一线民警在执法时有“底气”“硬”起来，这样就能够维护起正常的执法秩序和公安民警的执法权威。

四、公安机关现场执法制度的完善

（一）健全现场执法基本要求

按照《公安机关执法细则（第三版）》及警务战术中的规定，公安机关现场执法的要求包括：依法、及时、安全、适度和有效，而在《指引》中新增加了协作、取证和控舆的要求。

首先，在协作方面明显区分了执法单位和执法民警两个层次的执法协作。执法单位的协作配合要求出警民警时刻与指挥中心保持联系，一旦出现警情失控的情形，可以请求指挥中心协调相关专门力量进行支援，这种层面的协同配合在实战中具体表现形式为警务合成作战、侦查协作等；现场出警的民警个体间也要有协同配合精神，相互之间要分工负责、各司其职，比如在盘查中，出警的民警要进行合理站位（三角站位或者前后站位），并且要清晰的明确问询人员和警戒人员的任务，确保有效控制执法对象以及有效控制现场。

其次，强调证据提取工作在现场执法中的重要地位。现场执法执勤活动的最终目的并不是单纯的控制现场或者制服执法对象，应当以司法程序终结为目标，这就要求执法主体在执法过程中及时收集相关证据，并使用执法记录仪对执法全过程进行记录，如有必要还要记录相关人员（当事人、证人、报案人等）的基本信息和联系方式，以便后期办案所需。

最后，《指引》还对执法主体提出了强化舆情意识的要求，这是公安执法活动主动适应自媒体发展的内在需求。执法主体在现场执法过程中要严格按照公安工作纪律要求，未经公安机关负责人批准和授权，不得接受媒体采访，更不得公布有关案情的相关材料。针对执法过程中出现的采访及拍摄，要进行合理的引导，并告知其将拍摄视频上传到网络所需要注意的事项及承担的法律责任。对涉及警务机密、个人隐私或其他不便拍摄的情况，应当通过适当方式明示禁止其拍摄，以防止引发负面舆情。

（二）更新现代警务实战理念

理念是行为的先导，警务实战理念就是指导执法主体依法、合理、安全、有效的处置现场的思想、观念和思维，它能够引导民警在执法对抗活动中顺利完成警务活动。学术界已经研究成熟的警务实战理念包括：安全防范意识、警务规范意识、安全要素、危险理念、战术撤退理念等等。这次颁布的《指引》，将加一理念进行了适当的内容更新，具体包括：戒备加一、武力加一、警力加一和方案加一。戒备加一要求执法民警在处置现场时既要在行为上有所戒备（比如呈搭手戒备状，随时做好使用警械或武器的准备），又要在心理上提高警惕，高度重视。武力加一，这里提到的武力加一不单单是武力等级层面的加一，而是相对于犯罪嫌疑人的武力而言的，也就是说执法主体在执法过程中，要使用比执法对象更高的武力，以确保自身的安全。警力加一并不等同于“人海战术”，由于基层警力的匮乏，不可能将所有的警力都投放到一个警情过程中，这就表明了警力加一中存在警力均衡的问题，也就是要确保在现场执法时警察的人数、体力、技能、装备、智力要优先于执法对象。方案加一是指在实际处置过程中要制定相应的备用方案，以应对警情的突发变化，备用方案的制定不同于原始方案的制定，它不要形成文本材料，只需要现场指挥员在脑海里有个大体的思路即可，毕竟备选方案是备而待用或者备而不用的。加一理念中的戒备、武力、警力和方案四个要素并不是分割孤立的，而是相互关联的，在实际执法过程中，往往需要多要素共同使用才能相对确保执法主体的人生安全，确保执法行动的顺利进行。

（三）界定武力优先使用等级

武力等级的概念提出的较早，但仅停留在学术界，是人为的将武力区分为四个等级（即口头控制、徒手控制、警械控制、武器控制）或者五个等级（即警察出现、口头控制、徒手控制、警械控制、武器控制）④，并没有在制度上对武力进行明确的区分。《指引》中不仅明确界定了武力的等级，还对武力等级的优先使用进行了规制。在使用警械这一武力等级上，《指引》中明确规定“需要使用警械制止的，可以优先使用催泪喷射器”，这一规定意味着催泪喷射器的武力等级低于警棍的武力等级，使用警械时应当严格按照“从低到高”的原则合理使用武力。至于手铐应当处于哪个武力等级，《指引》中并没有明确规定，但笔者认为警用手铐作为约束性警械，在进攻力方面显得差强人意，武力应当兼具攻击力和控制力两个因素，因此，从这一维度上讲警用手铐不能划为武力范畴。

（四）规制现场执法操作流程

公安机关遇到的警情复杂多变，如果没有一个标准的、示范式的执法操作流程，那么全国公安机关及人民警察将会无所适从，执法过程也会缺乏底气和勇气。此次《指引》的颁布主要侧重于对现场执法操作流程进行规制，详细列举了常见警情的主要处置环节，也就是处置现场的操作流程。这种范式的操作规范对于新入职的民警而言，非常具有现实指导意义，对于经验老道的老民警而言，则能够矫枉过正，辅助老民警更规范的完成执法任务。规制的现场执法操作流程分为宏观和微观两个层面，宏观层面以概述指导为主，比如控制现场、制止违法，较为宽泛笼统，方便执法民警灵活采用多种方法处置现场；微观层面以具体操作方法为主，一方面要求执法主体按照规定的方法处置此种警情，推进执法规范化进程，另一方面指导不知如何处置现场的民警开展现场执法活动。这种繁简并举的规范指引使得公安机关现场执法更具有操作性和规范性。

（五）增配现场执法的豁免权

基层民警的执法行为不仅具有一定的现实危险，还具有一定的法律风险，相对于现实危险而言，大多数民警更担心的是法律风险，尤其是在自媒体发达的今天，一旦执法过程引起舆论热议，涉事民警就担心上级部门或领导作出“各打五十大板”的处理，这让许多民警在执法过程中有所顾忌。如何打消一线民警的执法疑虑？如何保障民警的执法权益？如何促进民警执法的积极性？《指引》中增配了现场执法的豁免权，为解决以上问题提供了思路，具体规定了以下三种情形：第一，对于依法履行职责的民警（所谓的依法履职是指合规行为、不可抗力、执法对象造成的），经相关部门及领导认定后，不得追究民警个人的责任；第二，对于执法瑕疵或违反内部规定的执法行为，要区分内外有别，适时追究纪律责任而不对外承担法律责任；第三，对于诬告陷害执法民警的行为，相关督查部门要及时核实相关情况，及时公布调查结果，恢复涉事民警的名誉，并依法追究相关人员的法律责任。

除现场执法免责机制外，现场执法豁免权还需要执法容错机制的支撑，对于执法民警的过错行为，要结合现场警情进行客观公正的评价，合理的判定民警本身有无过错、责任大小等事项。

公安机关现场执法制度的建设既不是一蹴而就的，也不是一层不变的，《指引》的颁布也并不意味着公安执法就有了“万能模板”，真正成熟的现场执法制度是根据变化的国情、社情、警情、舆情而不断更新的，这样制定出来的制度才更具有指导性和规范性。当然，再好的制度如果得不到执行也是一纸空文，这就需要各个公安机关和业务部门的不懈努力，将制度落实到位的同时，也将执法遇到的新问题、新困境收集起来，倒逼现场执法制度的完善。

注 释：

①公安部举办第二期全国公安机关规范执法视频演示培训会[EB/OL].http://www.mps.gov.cn/n2253534/n2253535/n2253537/c5593773/content.html,2019-03-25.

②2017 年5 月19 日，习近平在全国公安系统英雄模范立功集体表彰大会上，从政治的全局的战略的高度，鲜明提出“对党忠诚、服务人民、执法公正、纪律严明”的新时代公安工作“四句话、十六字”的总要求。

③李春勇.权力规制法治视域中的公安现场执法困境[J].中国人民公安大学学报(社会科学版),2017,33(6)：132.

④关于武力等级的分级，笔者较为认同四个等级，其原因在于警察出现这一等级不符合我国的社会治安及执法现状。将武力分为六个等级的学者所参照的是《美国警察手册》，在这里面将武力等级分为警察出现、口头命令、约束控制、使用化学剂、使之动弹不得、使用致命武器，它的分类是基于美国的国情而制定的。众所周知的是，虽然警察出现能够在一定程度上约束犯罪行为的发生，但是随着执法环境的恶化，警察的权威和公信力一直不断地弱化，单纯的警察出现并不能制止违法犯罪行为，所以笔者并不赞同将警察出现作为最低的武力等级。