金融供给侧结构性改革视角下农村土地经营权抵押贷款研究

李 标，王 黎，孙煜程

〔1.西南财经大学 经济学院，成都611130；2.中山大学 岭南(大学)学院，广州510275〕

2019年2月11日，人民银行、银保监会、证监会、财政部、农业农村部联合发布的《关于金融服务乡村振兴的指导意见》指出，要通过不断优化金融精准扶贫力度、增加金融支农资源、完善农村金融服务来推进乡村振兴战略目标的早日实现。其中，对农村土地流转的金融支持作出了具体规定，要求通过进一步强化金融服务来完善农村土地流转相关机制，提升农村土地流转效率和质量。

对农村土地经营权抵押贷款模式的探索是我国深入推进乡村振兴战略、破解农村金融困境的重要组成部分，并已上升为国家战略。2015年8月，国务院印发《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，部署试点地区稳妥有序开展“两权”抵押贷款业务。2016年3月，人民银行、银监会、保监会、财政部、农业部联合印发《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》，从贷款对象、贷款流程、抵押物处置等方面对金融机构及相关部门如何开展农村承包土地的经营权抵押贷款作出详细规定。2016年12月26日，中共中央、国务院印发《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，提出要研究制定集体资产股份抵押、担保贷款办法，保障农民集体资产股份权利。

近年的中央一号文件也都对农村承包土地经营权、农民住房财产权、林权、集体资产股份权能、大型农机具和农业生产设施等农村产权抵押融资提出明确要求。

2020年，中央一号文件要求强化对“三农”信贷的货币、财税、监管政策的正向激励，给予低成本资金支持，提高风险容忍度，优化精准奖补措施；对机构法人在县域、业务在县域的金融机构，适度扩大支农支小再贷款额度；推动温室大棚、养殖圈舍、大型农机、土地经营权依法合规抵押融资。可见，围绕农村土地经营权抵押展开融资活动，对于有效破解农民融资难、缺乏发展资金的问题意义重大。

近些年，我国各地根据中央文件精神，进行了农村土地经营权抵押贷款模式的各种探索并取得了一定的成就，但这些模式在推行过程中仍然存在很多问题。本文分析了各地在开展农村土地经营权抵押贷款过程中存在的问题，为解决这些问题，基于国际经验提出了相应的策略和建议。

一、开展农村土地经营权抵押贷款业务是金融供给侧结构性改革的重要内容

农村金融是推动农村经济快速发展的重要支撑，目前农村金融存在资金供给总量严重不足、金融机构数量严重失衡、融资成本高昂等问题，成为阻碍“三农”发展的突出因素，开展农村土地经营权抵押贷款对于农村金融供给侧结构性改革具有重要意义。

(一)金融供给侧结构性改革推动了农村土地经营权抵押贷款业务的开展

深化金融供给侧结构性改革有助于农村土地经营权抵押贷款工作更加顺利地实施，并提高其质量和效率。在农村经济的发展中，农村土地经营权抵押贷款扮演着重要的角色，对于缓解农民的融资约束具有重要作用。农村土地经营权抵押贷款业务开展之所以面临诸多挑战和问题，最主要的就是金融供给产品数量不足，结构失衡。深化金融供给侧结构性改革能改变农村金融供给结构，增加更多新型金融机构，为农村土地经营权抵押贷款业务开展提供更多选择。通过不断增加的中小型金融机构、日益创新的金融产品以及更加优化的农村金融服务，扩大农村土地经营权抵押贷款发放规模，填补农业生产经营中的资金缺口，满足不同农业经营主体的资金需求，为农业规模化经营和长期投入提供资金保障,也有利于农业供给侧结构性改革的实施。

(二)农村土地经营权抵押贷款为金融供给侧结构性改革提供了平台

农村土地经营权抵押贷款业务的开展对解决农村地区贷款难、增加农民收入、促进乡村振兴战略目标实现有着重要意义，这与金融供给侧结构性改革的战略目标不谋而合。当前，金融供给侧结构性改革进入深化阶段，面临较多问题，存在较大挑战，农村土地经营权抵押贷款实践的探索可以为农村金融供给侧结构性改革提供实验平台。为提高农村土地经营权抵押贷款质量和效率而采取的创新，能为农村金融供给侧结构性改革提供实验数据和检验平台，对于提高农村金融供给侧结构性改革质量意义重大。

从总体来看，金融供给侧结构性改革为农村土地经营权抵押贷款的实践探索和模式创新提供了契机，而完善的农村土地经营权抵押贷款模式提高了农村金融质量，优化了农村金融供给侧结构性改革，二者对于发展农村经济、实现乡村振兴的战略目标具有内生性的推动作用。

二、金融供给侧结构性改革视角下农村土地经营权抵押贷款存在的问题探析

农村土地经营权抵押贷款是金融供给侧结构性改革的重要内容，由于经济发展程度存在差异，不同地区开展农村土地经营权抵押贷款的试点效果不同，下面结合我国金融供给侧结构性改革的具体现实背景，分析目前农村土地经营权抵押贷款实践中存在的问题和面临的挑战。

(一)金融供给层次与结构性矛盾导致农村土地经营权抵押贷款缺乏金融机构支持

农村金融供给侧结构性改革中最迫切需要解决的就是金融服务层次和金融结构性问题。农村金融供给依赖于现有的农业银行、乡镇银行等金融机构，而具有竞争力的其他国有银行或民营银行没有涉足农村金融领域，导致农村金融机构的市场竞争程度不够[1]。此外，农村土地经营权抵押贷款业务的开展都通过金融机构的贷款业务来实现，没有深度地参与到债权市场、股权市场中，导致目前农村金融供给层次较为单一、不够丰富。农村金融供给的结构性问题还体现在农村现实的金融需求没有有效地对接农村金融机构的产品供给，如农民发展养殖业、种植业等的资金需求与现有的农村金融机构产品对贷款人资质、信誉度及资产担保的要求无法匹配[2]。

农村金融供给的结构性失衡致使农村金融市场效率低下，直接导致农村土地经营权抵押贷款业务的推广缺乏愿意为之实践的金融机构。

(二)金融制度和配套措施的匮乏导致农村土地经营权抵押贷款缺乏活力和吸引力

农村土地经营权抵押贷款模式创新及实践探索受到多种因素的影响，如土地流转制度、农民金融意识及自身财产状况等。农村土地经营权抵押贷款既可以视为一项政策，也可以视为一项金融工具，需要较为完善的金融制度和配套法律措施，包括完善的金融竞争制度、充沛的金融资源、专业的金融结构、良好的农业保险制度，还需要专业的机构进行土地资产评估和风险识别等。从目前来看，在配套措施方面还十分不完善，导致我国农村土地经营权抵押贷款业务实施效果不佳。

(三)农村土地经营权抵押贷款自身也存在诸多问题

农村金融供给的结构性失衡导致农村土地经营权抵押贷款业务对农村金融机构没有吸引力，配套措施的匮乏又导致该项金融业务的开展缺少环境和土壤，除此之外，农村土地经营权抵押贷款本身也存在诸多问题。

1.抵押申请流程复杂，农户参与度不够。农村土地经营权抵押贷款还处于政策指导阶段，申请的流程较为复杂，导致农村土地经营权抵押贷款在现实中很难开展。有资料显示，在针对东北吉林、西部四川的调研中，发现农村土地经营权抵押贷款这一融资路径并不为大多数农户所接受，原因是经营权抵押申请流程较为复杂，很多农户如果不需要大量资金通常不会选择将农地经营权进行抵押贷款，而倾向于手续简单、发放资金较快的信用贷款或者个人银行贷款。根据数据统计，2017—2019年四川省农村地区个人信用贷款成交笔数大大高于农村土地经营权抵押贷款的笔数。

2.抵押物处置较为困难，重复抵押率高。不同于城市的土地或者房产，农村土地经营权作为抵押物处置起来十分困难[3]。农村土地经营权作为抵押物，金融机构可以根据《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》处理农村土地经营权抵押，并用处置收益对贷款坏账予以补偿，但目前我国农村土地二级市场没有放开，导致没有相应的抵押平台可以有效地保证金融机构利益[4]。同时，农村土地经营权作为抵押物存在重复抵押的情况，对于重复抵押无法查验的问题也严重制约了农村土地经营权抵押贷款业务的推广。

3.业务的可持续性不强。如前文所析，由于申请流程复杂，抵押物处置较为困难，农户和金融机构开展农村土地经营权抵押贷款业务的意愿都不高，致使此项金融业务的需求端和供给端无法进行有效衔接[5]。为了农村土地经营权抵押贷款业务的施行，政府通常在其中扮演重要的角色，通过贴息、农业保险等方式减少农户经济负担和金融机构风险，以提高农户贷款的意愿并鼓励金融机构开展业务，但这种政府干预方式具有不可持续性，原因是农户和金融机构都高度依赖政府政策和财政资金支持。一旦政府财力下降停止政策和财政支持，农户和金融机构的贷款能力和放款意愿迅速降低，导致农村土地经营权抵押贷款这一资金供给模式的可持续性差。

从总体来看，我国金融供给侧结构性改革在“三农”领域还面临诸多困难，根本性的原因在于金融制度环境不完善和农村金融市场不发达，不利于农村土地经营权抵押贷款模式的创新和实践。为此，我们必须充分结合农村实际，有效借鉴国外经验，不断完善农村土地经营权抵押贷款模式，以提升农民融资的质量和效率。

三、发达国家农地金融制度的经验与启示

发达国家在农地金融制度方面积累了相当多的成熟经验，可以为我国借鉴和吸收。

(一)发达国家农地金融制度各有特点

美国是较早开展农村土地抵押贷款的发达国家。美国农村土地金融体系的基本结构为联邦农业信用管理局—联邦土地银行—联邦土地银行合作社，这是一种“自上而下”的金融制度安排。联邦土地银行是美国农地金融制度的核心机构，其发放贷款的对象不是农场主或者农民，而是联邦土地银行合作社。农民需要按照联邦土地银行的要求成立联邦土地银行合作社，然后通过该合作社向联邦土地银行进行申请。联邦土地银行合作社对农民的土地进行评估，并把贷款用途报送联邦土地银行，联邦土地银行审核通过后，把贷款发放到联邦土地银行合作社，再由联邦土地银行合作社发放资金给农民。农民在偿还资金时也是首先偿还给联邦土地银行合作社，再由联邦土地银行合作社偿还给联邦土地银行。贷款全部偿还清后，如果农民不再有资金需求可以退出联邦土地银行合作社。

德国农村土地抵押贷款的做法与美国恰恰相反，如果美国农村土地抵押贷款的模式是“自上而下”的金融制度安排，那么德国就是“自下而上”的。德国农村土地金融体系的基本结构为社员(地主或农民)—土地抵押信用合作社—联合合作银行。当农民有融资需求时，通过联合的方式成立土地抵押信用合作社，并向政府申请发行土地债券，在金融市场上通过销售债券达到融资目的。同时，为了增强合作社的抗风险能力和融资能力，合作社之间还可以再联合形成更高级别的联合合作社并在市场上发行联合债券。当农民将贷款全部偿还以后，合作社即把土地返还给农民。

日本农业金融系统在农业合作金融中不断演化和发展，日本的农村合作金融以农协系统为合作主体，以政府金融为补充[6]。农协系统是日本支持农业发展的合作性金融机构，按照层次分为基层的农业协同组合(农协)、都道府的农业信用协同组合联合会(信农联)以及中央的农林中央金库(农林中金)。日本农业金融系统主要是基于农民之间的资金互助方式，如基层农协通过吸收农民存款将其纳入农协组织，然后再贷款给有资金需求的农民。为了增强基层农协的作用，日本政府还专门出台《临时利率调整法》，规定基层农协存款利率可高于普通银行，并且要求基层农协不以营利为目的，贷款对象主要是加入农协的会员。

(二)发达国家农地金融制度对我国的启示

发达国家普遍重视农地金融制度风险的分散和控制，无论是“自上而下”的美国模式，还是“自下而上”的德国模式，发达国家都考虑到农业生产周期长、风险大的特点，因此在农地金融制度设计上都注重通过中介或者联合来提升农民和金融机构的风险承担能力。发达国家普遍重视政府的协调作用，政府在本国的农地贷款中都发挥着重要作用，无论是美国的联邦土地银行，还是德国的联合合作银行，背后都有政府的影子，并且各国都把支持农业的发展纳入国家级战略层面，出台各种配套的法律法规来保证对农地金融的支持。发达国家农地金融制度都体现了因地制宜的特点，通过分析美、德、日等三国的农地金融制度制定和实施情况，不难发现，尽管各国的模式不尽相同，但都适应了本国的农业特点，满足了本国农民对资金的需求。

四、推行农村土地经营权抵押贷款的有效路径

农村土地经营权抵押贷款模式的实践与探索是深化农村金融供给侧结构性改革的重要内容，对于乡村振兴具有重要的现实意义。在推进农村金融供给侧结构性改革的进程中，要不断完善农村土地经营权抵押贷款的相关制度安排和流程设计，立足于自身实际，适度借鉴国外先进经验，提升农村土地经营权抵押贷款的质量和效率。

(一)加强农村土地保护，维护农民合法的土地经营权

农村土地经营权抵押贷款顺利推进的根本，在于基于土地产权的经营权保护，如果土地经营权的相应权益没有得到有效保护，则围绕土地经营权抵押贷款展开的一系列工作无法进行，因此必须保护农村土地的合法经营权[7]。2020年3月12日，国务院出台了《国务院关于授权和委托用地审批权的决定》(以下简称《决定》)，明确指出，各省、自治区、直辖市政府应按照国家颁布的法律法规及政策，并结合当地的实际，严查违法占用永久基本农田的相关行为；努力保护生态红线不受侵害；切实保护农村耕地，节约农村土地，维护被征地农民合法权益。《决定》的颁布实施为进一步明确农村土地经营权提供了政策依据，有助于农村土地经营权抵押贷款业务的全面铺开。

(二)尊重市场规律，强化金融市场竞争

长期以来，我国农村土地经营权抵押贷款业务的开展更多地依赖于政府的推动，政府主导在某种程度上可以有效地规避农业投资周期长、风险大的弊端，但也存在很多缺陷，如政府主导会使农村土地经营权抵押贷款业务过度依赖当地的国有金融机构，为国有金融机构创造更多的进入农村信贷市场的机会，无形中挤占了其他非国有金融机构的市场份额，削弱整个农村金融市场的竞争程度。长此以往，经营农村土地经营权抵押贷款的金融机构只剩下国有金融机构一家独大，而单一的金融供给机构最终导致贷款审核流程复杂，使整个农村金融市场缺乏活力。未来，在推进农村土地经营权抵押贷款的实践中，应坚持“市场为主、政府为辅”的原则，政府将更多的精力放在如何优化金融供给侧结构性改革的大方向上，更好地完善相关配套制度，提供保障措施，如政府为农村土地经营权抵押贷款业务的顺利开展建立农业信贷保险制度等。

(三)借鉴发达国家经验，创新贷款模式

发达国家普遍重视政府在农村金融中的协调作用，而且通过立法的方式来落实政策支持。可以借鉴美国“自上而下”的农村金融制度安排，农民通过成立合作社的方式提高自身抗风险能力，提升贷款额度。成立合作社还方便专业机构对土地价值进行评估，降低金融机构对贷款风险的担忧，有助于缩短贷款审批流程。

有条件的地区可以借鉴德国模式，德国模式的最大优点是可以解决抵押物处置难问题。我国农村土地抵押处置难的核心在于缺乏规模性的二级交易市场，同时被抵押土地规模较为有限，无法进行适度适时的流转。借鉴德国模式，通过农民大规模的联合及土地抵押信用合作社的建立，扩大被抵押土地的面积，形成规模性的二级交易市场，对提高抵押物的处置效率具有重要意义。同时，德国模式的另外一个好处在于，通过集体性的土地抵押和发行债券的方式，可弱化对政府指定金融机构的依赖，有效拓展融资来源，丰富融资渠道，解决农村金融供给端不足的问题。

借鉴发达国家经验，成立专业的农地金融机构。发达国家在成立农村土地金融机构方面有着大量成功的案例，如德国专门从事农地抵押的土地抵押信用合作社，美国的联邦土地银行以及联邦土地银行合作社等。这些机构可以显著增加农民获得贷款的额度，提高农村土地流转的服务水平和服务效率。一方面，我国的农业银行可以发挥农地抵押贷款证券化的功能，将农村土地经营权抵押作为资产证券化标的，通过债券市场发行债券为农民募集资金；另一方面，可借鉴日本基层农协模式建立非营利性的农地金融服务机构，如专门服务农村土地流转的信息服务平台、土地评估机构以及土地开发服务公司等，通过这些服务机构有效解决农村土地经营权抵押难、流程烦琐及抵押处置难等问题。

(四)完善法律法规，保护借贷双方合法权益

农村土地经营权抵押是以产权为基础的权利集合，其权利主要包括占有、使用、处置与收益等，因此农村土地经营权抵押贷款业务的推广要以明确土地的产权为基础，通过法律对农地产权的边界和内容等进行界定，才能减少土地抵押处置中的矛盾。如要开展土地经营权抵押贷款，首先要确定土地权利并颁发土地承包经营权证。若没有土地权证，一旦农户出现贷款违约金融机构难以处置抵押的土地承包经营权，无法实现顺畅变现。应针对《物权法》《担保法》《农村土地承包法》等运行中存在的问题，在充分调研后进行及时修改，本文认为可以将农村土地经营权赋予物权性质，为金融机构开展农村土地经营权抵押贷款提供法律依据。同时，为了鼓励金融机构积极地参与到农村土地经营权抵押贷款业务中来，应出台相应的财政税收政策给予这些机构支持和鼓励，如适度降低存款准备金率、流动性考核指标适度放宽、税收政策优惠等。银保监会也要鼓励金融机构在贷款制度、流程设计方面进行创新，降低相应的监管标准，提高风险容忍度。此外，还要以法律的形式强制设立政策性农业保险机构和农业自然灾害基金，降低金融机构的经营风险，提高其参与农村土地经营权抵押贷款的积极性，保障农村土地流转持续稳健运营。考虑到我国东中西部地区经济发展的差异性，在制定法律时应具有前瞻性和弹性，充分贯彻因地制宜的原则，授权各地方政府通过制定地方条例、法规的方式来满足当地农业经济发展的资金需求。

(五)优化流程，提升资金供给与需求衔接质量

如前文所述，农村土地经营权抵押贷款存在供给端和需求端衔接不畅的问题，必须有效解决需求端和供给端的后顾之忧，以提高农村土地经营权抵押贷款的效率和质量。一是丰富抵押担保模式。由于农村土地经营权抵押流转效率不高、农户自身信用水平低以及还款能力较弱，担保公司不愿意为农户提供担保，创新抵押担保模式可提升农户寻求贷款积极性和金融机构放款意愿。既可以建立农户信用档案，对农户信用度、还款能力等进行综合评价，从中选取优质的农户进行担保，也可以对抵押农地生产的农产品进行再抵押，通过地上附着物+经营权抵押、农业设施+经营权抵押、地上养殖牲畜+经营权抵押等组合式的抵押模式，不仅可以解决抵押物不足的问题，还可以提高担保和放款意愿，最终提高农户获取贷款资金可能性。二是创新抵押物处置机制，探索有效处置办法。这既需要充分发挥政府、机构、社会组织的力量，进行信息共享，找到有意愿的抵押土地经营权接收方，也可以通过土地流转平台发布信息，找到接收方。通过信息共享和中介的衔接，探索有效的土地流转方式，进一步完善抵押物的处置方式。三是建立专业的评估机构。科学的土地价值评估机制是开展土地承包经营权抵押贷款业务的基础，否则金融机构难以确定贷款额度，农户违约后所抵押土地也难以流转和变现。政府要制定出台相关法律，完善土地评估细则，制定科学合理的土地评估标准。要设立专门的土地价值评估机构，培养农地经营权价值评估专业人才，提高评估的科学性，规范土地承包经营权价值评估流程。四是完善农村土地流转机制。农村土地流转缺乏制度保障，导致流转效率较低，要在机制上下功夫，强化农村土地经营权抵押的物权性质，发挥政府引导的作用，做好农村土地经营权抵押信息共享和资产评估工作，充分发挥市场的力量，为农村土地流转提供制度保障。只有提高农村土地的流转效率，才能解除金融机构的后顾之忧，提升农地经营权抵押贷款业务的质量和效率。