农村党组织书记和村委会主任“一肩挑”长效机制探析——以福建省邵武市为例

郭萍萍

（中共邵武市委党校，福建 邵武354000）

一、导 言

农村党组织书记和村委会主任“一肩挑”是指农村党组织书记和村委会主任两个职务由同一人担任（为方便表述，本文将此简称为“一肩挑”）。从“一肩挑”的缘起看，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》（2002 年）和《中共中央组织部、民政部关于认真做好村党组织和村民委员会换届工作的通知》（2008 年）等文件都明确倡导“一肩挑”。2018 年9 月，中共中央、国务院在印发《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》中明确设定了“一肩挑”的指标：2016 年为30%（基期值），2020 年为35%（目标值），2022年为50%（目标值）。2019 年5 月国务院发布《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》和2019 年9 月中共中央印发《中国共产党农村工作条例》进一步强调要推进“一肩挑”。当前，全国已经全面推行农村党组织书记和村委会主任“一肩挑”模式。从福建省的情况来看，福建省委在《关于加快实施乡村振兴战略十条措施的通知》（2018年11月15日发布）中强调：要推行村“两委”班子成员交叉任职，到2022年村党组织书记兼任村委会主任的村比重达50%以上。可见，推行“一肩挑”模式是中央加强党的全面领导和强化村党组织领导地位的制度设计，也是福建省委贯彻中央“加强党的全面领导”精神、巩固村党组织领导地位的具体举措。

二、整体性治理理论与“一肩挑”模式

（一）整体性治理理论的核心要义

整体性治理理论的核心要义主要有：①关注政府的公共服务职能及社会管理职能，以公众需求、公共服务为中心，借助多种整合方法催发公共服务各主体之间的有效合作，力求为公众提供无缝隙的公共服务，呈现价值理性；②以整体性为取向，借助信息技术建立跨组织、有效联合整个社会治理机构的治理结构，在政府、市场与社会这三者之间构建协同运转、通力合作的治理网络，有效应对碎片化问题；③倡导在官僚制的等级基础之上构建横向的综合组织结构，增强政策过程中中央的控制能力，为跨部门联系与合作创造条件，解决过度分权导致的问题；④政府应该基于数字技术的有效运用扮演整体性服务供给者的角色，基于数字治理平台有效整合不同数字技术及不同信息，实现政府治理的透明化，提升政府治理效能［1］。

（二）“一肩挑”呈现出的整体性治理色彩

“一肩挑”并非农村党组织书记和村委会主任两个职务的简单合并（由同一人担任），而是一项较为系统的变革，这一变革涉及多个方面，呈现出整体性治理色彩，如①由同一人担任农村党组织书记和村委会主任两个职务的主要目的是提升治理效能，提升治理效能的很大一部分内容即强化农村党组织和村委会的公共服务职能、社会管理职能，有效地为农村的广大公众提供所需的公共服务；②“一肩挑”这一变革，还意味着沟通效能的强化：原先存在于两个职位之间的沟通，因两个职位由同一人担任而消失。除此之外，村“两委”班子成员的减少意味着需要展开沟通的人员总数变少，为沟通效能乃至治理效能的提升创造了有利条件。

（三）推行“一肩挑”模式的重要意义

1.加强党的领导和巩固村党组织领导地位的必然要求

农村党组织书记和村委会主任肩负着把党和国家的路线方针政策贯彻落实到基层的重任，是推动农村改革发展稳定的骨干力量。村党组织书记和村委会主任“一肩挑”的制度设计，使村“两委”分工由党组织书记统筹安排，使村级各类组织统一归村党组织直接领导，进一步巩固了村党组织在农村的领导地位，加强了党对农村的全面领导。

2.实现乡村治理现代化的组织保证

在我国国家治理现代化进程中，城市和农村同样重要［2］。改革开放以来，我国的城市化进程逐步加快，某些问题出现于城市化进程中，如一些农村面临着土地荒芜化、人员空心化、公共服务虚无化等困扰，阻滞了乡村治理现代化进程的推进。我国部分农村地区的经济发展和人文环境相对落后，当前存在很多一家一户“办不好、不好办和办起来不合算”的事务［3］。在“一肩挑”这一组织制度设计中，村党组织书记和村委会主任由同一人担任，村“两委”真正实现了“党的领导引领”和“村民当家作主”有机结合，能够更加有效地解决农民群众的实际困难，更好地领导农村各类组织和引领广大农民群众，共同推进乡村治理现代化进程。

三、邵武市推行“一肩挑”模式的成果、现实障碍及成因分析

（一）邵武推行“一肩挑”模式的成果

福建省邵武市自推行村党组织书记、村委会主任“一肩挑”以来，取得诸多成绩。2018年全市134个建制村全面、顺利完成村级组织换届选举，共有68 个村实现“一肩挑”（换届之前只有7 个村实现“一肩挑”），换届之后占比50.7%，较上届提高45.5%。换届之后村“两委”年轻化、知识化成为主流，35周岁以下村“两委”成员比例达到25.2%，每个村都拥有1名以上35周岁以下成员。以换届工作为契机，该市为村级党组织选优配强了带头人，平均每个村配备2名以上高学历人才，村“两委”成员中具有大专及以上学历比例达到37.4%，切实加强了党在农村的全面领导，增强了村级党组织的领导引领能力。这些成绩主要归功于农村基层领导机制的一些“整体性治理”式变革。

1.基层民主推选的制度化及监管强化

邵武市134个村全面实行民主推选，村民首先参加民主推荐村党组织初步候选人，在确定初步候选人的过程中，由村民直接提名，保证村民的直接提名权，同时进一步细化候选人任职条件，明确列出负面清单，并在候选人酝酿提名阶段就公开发布，在3 182个村民小组张贴《换届选举知识须知》《换届选举通告》，向55 420户农户分发《村级组织换届选举工作宣传手册》，让党员和村民切实了解相关规定并有序提名候选人。针对“极少数村庄宗族、派系争权夺利可能操纵选举”的问题，邵武市有效完善市、乡、村三级资格审查制度，明确责任、从严把关，坚持“谁审查谁负责”“一把尺子量到底”。村一级负责初步审查，切实把好“初审关”；乡一级展开全面审查，对所有村“两委”候选人资格进行认真审核把关；市一级逐项重点审查，统一征求市纪委、监委、法院、检察院、综治、信访、公安、国土、环保、住建、农业、林业、司法、卫计等部门对村“两委”候选人的意见，逐村展开审查，逐人过筛。在逐人过筛中，注重负面清单，按照“五不能”（严重违法、故意犯罪、村霸宗族恶势力、邪教组织、黑恶势力）、“六不宜”（违法用地、违章建房、非法上访、恶意失信、品行低劣、现任村主干不履职尽责）任职条件要求，全市先后对1 314名候选人进行全面严格的资格审查，排除不符合条件的人员68 名。同时注重正面清单，做好甄别研判工作，通过审查的候选人按规定程序提交选举，确保基层民主选举能够真实合法有效。

2.合理配备村“两委”班子成员和加强后备队伍建设

邵武市配备村“两委”班子成员的标准是：1 500人以下的村安排3～5人；1 501～5 000人的村安排5～7人；超过5 000人的村，经组织部门批准，可适当增加1～2 人。以事定岗定员，科学合理配备村“两委”班子成员人数，切实减轻村干部工作负担。此外，邵武市出台优惠政策，对全日制大专以上学历高校毕业生或大专以上学历复员退伍军人当选村“两委”成员的可享受企业人才政策相应待遇，每月生活补贴不低于400 元，所需经费由市财政承担；对在村任职的大学生村官，可采取专职专选、不占职数的办法选举进入村党组织班子，也可以在本人书面申请、村民代表会议同意的基础之上，进行选民登记进而参加村委会选举；对户籍在本村的村民，经村民代表会议同意后，可实行35 周岁以下委员专职专选。为加强后备队伍建设，按照本地人才挑选一批、外出人才动员一批、乡镇机关优秀干部选派一批、大学生村官推选一批、基层党群工作者储备一批、跨村任职支援一批等“六个一批”的办法，建立后备干部档案，有计划地做好村党组织书记、村委会主任“一肩挑”的人选储备。

3.强化村“两委”班子成员的保障

首先，保障“一肩挑”负责人工资待遇。对“一肩挑”负责人，按财政统筹的工资标准核定待遇，保证每月按时发放固定工资，经费由市财政承担。其次，对选派村党组织书记、村委会常务副主任等给予政策范围内的适当补贴和奖励。对选派的驻村第一书记，下派任职期间原有人事关系、各项待遇不变，派出单位可给予适当工作补贴；对选派到村任职的退休干部，各乡（镇）可结合本地实际，给予相应工作补贴；对村委会常务副主任，虽然不享受“一肩挑”对象待遇，但可以按非“一肩挑”村主要干部标准享受待遇，实绩突出的可在绩效工资、综合责任制奖励方面予以适当倾斜。

（二）推行“一肩挑”运行过程中的现实障碍

村党组织书记和村委会主任“一肩挑”模式，从理论研究到文件倡导及至全国大面积推广，经过多年的争论和实践，目前已取得明显实绩，但在推行“一肩挑”运行过程当中，少数地方还存在一些现实问题。

1.少数地方的投票流于形式，某些情况下未能准确反映村民意愿

部分候选人曾是上届村党组织、村委会的成员，在这一部分候选人中有极少数人发现换届选举过程中某一位（与其存在矛盾的）“两委”成员当选村党组织书记后，就有可能积极支持另一人参加村委会主任选举，不愿意配合“一肩挑”制度的推行。除此之外，在极少数村庄中，宗族、派系等试图将村级组织家族化、世袭化，导致村“两委”未能准确代表绝大部分村民的意愿，在某些村庄“一肩挑”模式也未能实施。这些情况的存在表明这些地方未能通过“整体性治理”式变革有效解决基层治理碎片化问题。

2.少数地方选拔范围变小、选拔渠道变窄，某些情况下未能真正选拔出优秀人才

一些村党组织书记、村主任能力不强、年龄偏大，难以承担“一肩挑”重任；某些村的绝大部分党员外出打工，人才偏少；一些偏僻落后的村庄主要是妇女、儿童和老人留守，人才资源更少。这些情况的存在均导致选拔范围变小、选拔渠道变窄，难以选拔出所需人才。从现实情况来看，推行“一肩挑”模式，要在现有党员中选拔村党组织书记，而且村党组织书记的素质能力要足以胜任村委会主任一职，这意味着实现整体性治理的难度系数变大，选拔人才的过程中容易面临干部选拔范围小、选拔渠道窄的窘境，导致某些情况下未能真正选拔出优秀人才。

3.少数地方的“一肩挑”负责人未有效协调农村“两委”工作

“一肩挑”举措的实施，要求“一肩挑”负责人一人多能，村级各项工作的决策和实施都由村党组织书记（同时也是村委会主任）负主要责任，诸多事项都要其出面协调和安排落实，尤其是人口数量、村级事务、矛盾纠纷较多的村，村党组织书记（村委会主任）常常受精力及能力等因素限制，在工作过程中出现顾此失彼的现象，对工作全局产生负面影响，难以催生整体性治理模式。

（三）“一肩挑”运行过程中现实问题成因分析

1.新构建的机制尚有不完善之处

新事物出现之初，尽管代表着事物发展趋向，但是新事物的完善程度并不高，需要随着现实情况的变化不断加以完善。“一肩挑”的相关领导机制出现时间较短，是一种新事物，代表着我国农村基层领导机制的变革、发展趋向，也存在新事物的常见问题，如尚未形成具有“普适性”的运行机制，导致这一领域的“后发地区”难以准确判定应该效仿哪个地方的具体模式；一些地方的选举机制也存在某些不足，难以助力整体机制效能的提升。

2.尚未适应“一肩挑”这一新的机制

“一肩挑”是一种新机制，这一新机制的出现给已经适应“旧机制”的诸多人员带来“不适感”，这种“不适感”主要源于：诸多人员已经适应原有机制即“旧机制”的规则、结构等，由此生成一个“舒适区”，原有机制运行之时，这些人员身处“舒适区”之中，由此产生对原有机制的支持甚至依赖；“一肩挑”这一新机制的出现，意味着“整体性治理”式变革的出现以及诸多新规则、新结构的出现，当这些新规则、新结构开始运行之后，诸多人员必然脱离原先所处的“舒适区”，由此产生“不适感”，进而有可能产生对“一肩挑”这一新机制的抵触甚至反对行为。基于此，诸多人员尚未适应“一肩挑”这一新机制催生了一些现实障碍。

四、“一肩挑”运行的优化路径

针对推行村党组织书记和村委会主任“一肩挑”过程中存在的现实障碍，必须科学规范“一肩挑”的运行机制，确保其长效运行。这一领域的宏观举措是：深化基层治理机制的“整体性治理”变革，在宏观上优化“一肩挑”机制。

（一）坚持基层民主推选，确保选举真实合法有效

“一肩挑”人选的确定特别关键：选准一人造福一方，反之则容易贻误一方。因此，选择“一肩挑”人选时，要在充分尊重群众意愿的前提下，切实把政治上坚定、工作上过硬、群众基础好、致富能力强、有社会责任感和奉献精神的人选拔到“一肩挑”岗位上，把党员群众的注意力从“选谁当干部”引导到“选谁干事业”上来，以期达到党组织、党员和群众三满意的目标，有效提升整体性治理效能。

在换届选举中，首先要强化候选人推荐过程中的民主原则，积极做好换届宣传动员，保证村民民主权利落到实处，保证投票真实代表村民意愿。其次要做好候选人引导工作，动员和组织村党组织书记和委员参与竞选村委会主任和委员，旗帜鲜明地鼓励和支持具备“一肩挑”条件的人选，帮助“一肩挑”候选人分析优劣势，积极为“一肩挑”人选对象鼓劲，确保“一肩挑”选举成功。再次要通过细致的思想工作做好离任村干部思想工作，解除他们的后顾之忧，因“一肩挑”而改任村委会副主任且表现优秀、各方认可的对象可享受村主要干部经济待遇。

（二）拓宽人选渠道，加强后备队伍建设

一方面，要始终把政治标准放在首位，建立多维度的干部评价体系。严格人选标准，既要看负面清单即是否触及“五不能”“六不宜”的底线，更要看正面清单，考察其政治素质、道德品行，了解其群众口碑、社会影响；拓宽人选渠道，注重从整体素质高的群体之中推荐村党组织候选人和村民委员会提名人选，在整体上展开农村基层治理机制的变革。着力提高村党组织书记、村委会主任“一肩挑”和村“两委”成员交叉任职的比例，对落实“一肩挑”工作较好的乡（镇）予以绩效考评加分。

另一方面，要对个别软弱涣散村党组织实施整顿转化和重点帮扶，进行“整体性治理”。对条件不成熟或问题较严重的村，要先治理整顿，运用好农村“党建体检”成果，实行重点帮扶。在解决好突出矛盾和问题的同时，做好宣传引导，向选民大力宣传换届选举的政策法规以及“一肩挑”和“交叉任职”的好处，使党员干部和广大群众积极支持“一肩挑”和“交叉任职”，积极物色能够有效实现党员意愿和群众意愿的“一肩挑”和“交叉任职”人选，再组织换届选举，成熟一个村换届一个村。在“一肩挑”确有难度的村探索实施设置村委会常务副主任的方式。对少数确无合适村党组织负责人人选的村，注重从市、乡机关事业单位中选优派强驻村第一书记，驻村第一书记不参加村党组织换届选举，直接担任党组织第一书记。鼓励村党组织书记跨村任职，对跨村任职的党组织书记，享受驻村第一书记的经济待遇，并安排市直机关单位进行挂村帮扶。

（三）健全监管机制，提升整体性治理效能

一是把好村务监督委员会人选关。严格落实村务监督委员会成员人数和资格条件要求，成员要具有一定政策水平和依法办事能力。提倡由非村民委员会成员的村党组织班子成员、优秀的离任村主任、德高望重的老党员担任监委会主任。二是规范村务监督委员会运行机制。按照“收集意见、提出建议、监督落实、通报反馈”的方式实施监督，重点监督“决策事项是否发扬民主符合民意，村务公开是否及时、全面、真实，村集体资产是否得到有效管理，干部履职任职及廉洁自律情况”等情况，使村“两委”特别是“一肩挑”负责人的权力在监督制度下规范运行，以完善的监管机制来保障“一肩挑”模式长效运行，最终实现农村整体性治理效能的有效提升。