新时代地方政府性债务审计研究

聂晶晶

（南京审计大学 政府审计学院，江苏 南京211815）

一、引言

2011年起，我国始终在强调对地方政府性债务风险防范、管理和控制工作。根据政府债务理论：经济越发展，政府债务规模越大。地方政府自身对债务进行防范和控制风险的难度越来越高。政府审计作为国家独立审计机关，不仅拥有较高的独立性和专业性，还具备法律给予的一定程度的行政处理处罚权利，理应较好地发挥经济监督者作用，但却总存在一些审计问题影响审计效果①。因此，本文致力于剖析新时代下存在的审计风险问题，并结合地方债务举债流程提出管理建议，从而让地方政府性债务更加规范。

地方政府性债务风险是地方政府因未来拥有的公共资源无法承担未来支出以至于损害到经济、社会的可能性②，而地方政府的未来收入是公共资源的主要组成部分，其又大致分为土地出让、上级分配及税收收入。而在新时代背景下，由于土地出让价格较大受政府宏观政策影响、上级分配因预算软约束造成预算编制不充分、效益低问题及我国目前大力实行“减税降费”政策进一步减少税收收入等原因，地方政府债务风险也将显著上升。另外，又因地方政府性债务的举债主体多元、举债规模扩大及举债手段隐蔽等特征③在新时代背景下愈加凸显，地方政府债务潜藏风险增加，为降低地方政府性债务风险增加了难度④。

二、地方政府性债务审计的必要性

（一）从政府审计职能角度

政府审计最基本的职能是经济监督，而地方政府性债务作为国家财政收支的重要组成部分，理应受到国家管理审计。并且，随着新时代的发展，我国政府审计职能也在发生变化。政府审计不再只是追求解决财务问题，也不再针对单个问题；而是更加集中于以广阔的角度，发现并总结具有普遍性、规律性的问题，改善并落实政策的设计与执行，从顶层设计根本地扼制风险源头，是从经济基础向上层建筑的根本转变。另外，政府审计部门作为外部且独立的机构，也能较好地弥补政府内部审计部门和其他监管机构对地方政府性债务方面的调查上的空缺。

（二）从地方政府举债流程角度

地方政府举债主要可分为 “借”“管”“用”及“还”四个流程。“借”流程中，政府审计部门可以利用其权威性，要求地方政府提供相关资料，进而不仅可以获取全面的债务信息、把握债务总体规模和揭示审计重点，更能在发现政府举债不合规时，依法对其进行处理处罚，从而达到预防风险的作用。在“管”“用”的流程中，政府审计作为独立的第三方，可以更好地对地方政府性债务活动进行监督、鉴定与评价，并客观、冷静地找准地方债务的管理缺陷和使用问题。从“还”的流程中，政府审计可从专业性的角度重点观察还款资金的来源是否合规合法，是否出现“拆东墙补西墙”、隐瞒风险等问题。

三、地方政府性债务审计现状及问题

自我国开展地方政府债务审计以来，目前已组织过三次全国性的债务审计工作，集中在2011年至2013年。其中，2011年和2013年进行的主要是对地方政府债务的内部控制及其合规性、绩效性、制度性的审计详查工作。2012年则为2011年主要遗留下的具有重大问题的地方政府进行全范围、深层次的审查的同时，又通过重点抽查为2013年的地方政府债务审计工作提供新的角度和参考模板，是承上启下的一年。但是，因为我国地方政府性债务审计相关的种种问题，我国地方政府债务审计并没有实现常态化，审计体系也有待发展完善，审计工作进展和审计效果差强人意。

（一）总体审计问题

近年来，我国审计发展虽然迅速，但相比西方发达国家，我国审计发展历史并不长久，是实实在在的短板。新时代背景下，我国提出“审计全覆盖”概念，审计需求愈发广泛、审计作用愈发重要。我国虽然在审计体制及方式上取得了一系列进步，也开展了如“领导干部经济责任审计”这样的具有中国特色的审计，但是由于审计发展晚，审计资源相对贫乏，又因为审计项目多样、审计内容复杂等原因，导致我国审计虽存有对单项审计项目鉴定真实性、合规性及绩效性的实力，但却总体心有余而力不足，导致在实践过程中仍偏向于揭示问题、批评问题的合规性阶段。另外，由于审计项目内容的更加丰富化，我国对高质量审计人员需求在不断增加，新审计人员具有较高的理论基础却缺乏审计经验，而老审计人员实践经验丰富却可能不适应时代需求，总体水平呈现多层次化，审计工作进行中可能出现摩擦。

（二）具体审计问题

1.审计程序缺乏多样性和针对性。审计程序主要是针对被审计对象的审查目标而制定的。一般而言，被审计对象越广泛，审查目标越多样，制定的审计程序也会越多。但是，就我国地方政府性债务审计而言，首先地方政府性债务未实现常态化，审计周期无法确定、审计范围不够全面。其次审计多注重债务资金的“管”和“用”的阶段，在这两个阶段还多重视债务资金的管理和使用是否真实、是否符合法律法规要求，而忽视管理和使用的效益效果，更忽略了在“借”和“还”阶段的相应审计目标——预算编制是否规范准确和还款来源是否存在风险。另外，也缺乏针对整个举债流程负责的领导干部的审计和对地方政府要求整改的事后跟踪审计。

2.审计评价指标体系不健全。对于地方政府性债务评价指标，主要集中于“借”和“还”两个流程上：财政局主要关注的是债务余额及其分类，我国学者理论研究多是基于债务余额的债务率、债务增长率及偿债率等评价指标。而在这些评价指标中，债务余额是地方政府年末的那个数额，只能反映出那一时点的状况，缺乏总体代表性；其他的指标都是基于本年年末数据或上一年数据求出的相对数，虽能在一定程度上衡量当年债务状况，但都没有很好地代表债务未来趋势走向。另外，由于当前主要针对的是“借”“还”两个流程，而剩下的“管”和“用”流程上的债务资金绩效评价指标和全流程上的领导干部经济责任指标研究探讨几乎是空白，导致实践中对频频出现的债务浪费和官员不法现象也不能进行有效处理。

3.审计公告披露信息不完整。新时代背景下，审计署提出了“治已病、防未病”的审计目标。但是，综合审计署历年发布的《政府债务审计结果》公告，在其披露的信息中，主要包括审计活动发现的政府债务重大问题，如债务资金闲置、违规举债主体和数额、当年中央和地方承担的债务余额及相关债务的借款主体、债务来源、举债时间、债务期限、偿债安排和债务分类结构等表面信息或问题，缺乏没有审计问题产生的具体原因、动机分析等信息，主要涉事人员或案件等相关信息也没有得到有效公开。这在无法满足公众的知情权、没有有效利用公众的监督权的同时，还给了官员踢皮球、寻找“替罪羊”的机会。最后，审计机关年年审、次次查，大病不愈、小病不断，查出来的问题大同小异，无法从根源上解决问题。另外，审计公告中也缺乏详细的后续整改跟进情况，造成整改拖延处理，“治病”效果变差。

四、地方政府性债务审计管理建议

对于地方政府性债务审计，除了具有普遍效益的“利用其他审计部门结果，节约、整合审计资源”“运用新型审计技术及方法”等管理意见外，本文为满足举债流程审计目标提出针对性建议，主要包括以下几点：

（一）针对“借”款流程：建议国家出台相关机制规定，对地方债务严格把控

我国对地方政府债务规定的内容目前还不够全面和具体。比如我国对地方政府的编制预算虽有着一定的要求，但对地方政府计算出的预算数额没有很好的衡量办法，导致预算混乱、资金浪费等现象。又如我国虽严禁地方政府直接进行举债，却频频检查出地方政府依据一系列“隐形”手段不合规地获取债务资金现象。因此，政府审计作为外部监督机构，一方面要揭示出“借”款中的问题，另一方面要针对审查出的问题，建议国家出台相关规定。只有如此，才能从源头上解决和避免问题。

（二）针对“管”款流程，加强领导干部经济责任审计问责机制

目前，我国地方政府发生过度举债行为。在取得额外的债务资金后，地方政府领导干部在考虑资金使用时，往往自作主张地将其用于没有在预算内的基础设施建设，同时出于规避风险的心理，将额外的债务资金闲置并进行隐瞒。这样，就算查出过度举债，后果也不至于威胁自身职位。当然，偶尔也会出现地方政府出于个人利益挪用、贪污债务资金的现象。因此，针对地方政府领导干部在债务资金管理上的乱作为现象，政府审计机构应做到违法必究、严肃问责，有效发挥威慑和处理处罚作用。

（三）针对“用”款流程，完善地方债务审计评价体系

对债务资金使用情况的审计，不仅要关注其真实性和合规性，还要重视债务资金的使用效果。但是，目前关于债务资金的效益评价指标较少，体系也不完善。因此，政府审计不光要获取真实、完整的信息资料，还应该在实践中探索、归纳总结出有效的绩效衡量指标，如债务资金用途项目上预算效益与真实效益之比或预算成本和真实成本之比，寻找出现较大数额差异的原因并分析其是否合理，进而提高债务资金使用效率，达到加快经济发展的最终目标。

（四）针对“还”款流程，开展事后跟踪机制、促进信息公开化

对于“还”款流程上的审计，首先，政府审计机构需根据可获取的资料，查明当年债务的还款时间和还款数额，进而检查地方政府是否及时、完整地进行了还款，还款金额来源是否正常。其次，对于无法及时还款的地方政府，要追查未还款原因，查明是否存在潜在重大风险。如果存在潜在重大风险，应考虑是否扩大审计目标和增加审计程序；如果不存在，也要加强跟踪地方债务后续还款情况。最后，政府审计应该如实、具体地将相关信息显示在审计结果报告中，以满足社会公众的知情权和监督权。

注释：

①吴勋,王梓颖.基于审计结果公告的政府性债务风险剖析[J].财会月刊,2018,(21):152-156.

②宋夏云,马逸流,沈振宇.国家审计在地方政府性债务风险管理中的功能认知分析[J].审计研究,2016,(01):45-52.

③董中超.地方债务风险及审计机关参与管理途径探讨[J].商业会计,2010,(20):58-59.

④后小仙,武帅.地方政府债务风险的生成机理与审计防控[J].经济与管理评论,2016,32(02):111-117.