退耕还林还草视角下的耕地撂荒对策研究

一、研究背景及研究意义

（一）研究背景

土地作为最重要的生产要素之一，是非常宝贵的稀缺性资源。党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央高度重视生态文明建设，提出了一系列新思想新论断新要求，将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，党的十九大将建设生态文明提升为“中华民族永续发展的千年大计”。由此可以看出生态文明建设已日渐成为我国发展中极为重要的一个部分，并上升到治国理政的战略高度。然而随着社会的发展，传统的小农经济运作模式被打破，非农业生产方式正以必然的态势影响着农户的收入来源。大量劳动力迁移至城市使得耕地撂荒问题日益加重。截至2014—2015年，黑龙江、重庆、浙江、江西、甘肃、安徽均出现耕地撂荒现象，四川、福建、湖北、贵州和广东的撂荒发生频率也在90%左右；2015年姚娟萍在对甘肃省武威市、天水市、定西市和白银市的373个样本农户的调查中发现，存在撂荒的有319户，所占比率高达88.5%；许捷2017年在其研究报告中也同样表明，甘肃省镇原县农村耕地撂荒19000亩，占全县耕地3.1%。由此可见耕地撂荒的现象已在我国较为普遍的存在。因此，如何利用好撂荒耕地，使土地资源再度产生效益则显得尤为重要。

（二）研究意义

我国作为一个农业大国，早在上世纪90年代就已对土地进行立法保护，但由于经济形势发展日新月异，传统的法律条文并未对撂荒耕地的再利用进行详细规定，难以顺应新时代下面临的新挑战。并且随着退耕还林制度和土地流转制度的不断改进完善，也为撂荒耕地的再利用提供了新思路、新办法。2015年中共中央政治局审议通过的《生态文明体制改革总体方案》强调了尊重自然、顺应自然、保护自然的重要性以及建立系统完整的生态文明制度体系的必然性。因此，将国家大政方针与甘肃省独特的自然社会经济文化条件相结合，将种植林木、退耕还林还草、发展生态旅游业与荒地利用相结合，有助于推动绿色生态文明建设，增加农户收入。

二、调查对象说明

根据甘肃省地域特性，笔者选取了甘肃中部中低丘陵和黄土梁峁区，渭河河谷平原地带。根据简单随机抽样的特点，选取不同农户进行问卷调查和访谈。

本次调查共发放问卷200份，回收问卷184份，其中有效问卷173份，回收有效率为94%。在173个有效样本中，存在撂荒现象的农户有129户，占样本总数的75.6%；不存在撂荒的农户有44户，占样本总数的25.4%。

表1 样本基本特征

根据对调查样本的梳理，选取的样本特征如表1所示。在选取的173名农户中，男女比例分别为65.3%和34.7%；其中被调查者年龄在45岁及以上的占67.6%，为目前主要耕地劳动力；年龄在45岁以下的占32.4%，多数青壮年劳动力外出工作，没有长期性居住在家中；在被调查的样本户中，其家庭收入来源以个体经商性收入或工资性收入为主的非农业生产收入占57.8%，依靠传统的农业、林业、养殖业等家庭生产收入为主的占42.2%；此外在所选取的173户样本户中存在耕地撂荒现象的有129户，占比高达74.6%，而未发生撂荒现象的农户仅有44户，占比25.4%。

三、调查结果分析

根据笔者对问卷调查数据和访谈的整理，主要得出以下三点结论：

其一，当地耕地撂荒比重较大且有逐年上升的趋势。笔者在实地走访时发现，一些山区道路两侧多数耕地已无人耕种，杂草丛生。在访谈过程中笔者发现，留守村中的以45岁以上的中老年人居多，通过交谈得知，多数农户家中子女都已在县城工作或已搬迁至其它城市，鲜少有人愿意返乡继续耕种土地靠农业维持生计。因缺少充足的适龄劳动力，多数耕地被迫弃耕从而造成撂荒。并且随着发达城市对劳动力的吸引力不断增大，村中尚未离开的年轻人也有出远门打工的意愿，因此还有部分耕地存在隐形撂荒的现象。

其二，撂荒耕地产生的主要原因是缺乏适龄劳动力，土地对青年劳动力的吸引力呈下降趋势。以土地耕种为主要生产方式的小农经济具有脆弱性和不稳定性，易受自然环境等不可预知因素的影响，难以保证固定收益。并且随着劳动力市场的多元化发展、户籍制度的逐步放开以及交通方式的不断革新，不同区域间劳动力的流动也愈加频繁。鉴于城市的建设和发展，建筑、煤炭等行业对劳动力需求量较大，此类工作对知识门槛要求低，需要劳工有较好的身体素质，况且相较于土地的生产效益能更快地得到报酬，因此成为了许多农户放弃在家务农而外出寻找工作机会的重要原因。

其三，小农意识较强，不愿意放弃土地的经营权。在调查中笔者发现，多数农户即使因自身原因无法对土地进行耕种，却也不愿意将土地转租或流转给他人。城市外来务工人员抵御经济风险的能力较弱，尤其在部分流动性较大的行业此类务工人员并没有拥有较为完善的保险体系，因此家中的耕地对他们而言是分摊风险的最后一道屏障，只要耕地还在无论耕种与否，都使农户在心理上存有慰藉。

四、建议对策

鉴于以上的调查结果，笔者认为耕地撂荒的再利用不能单纯的从某一角度出发，而是要综合多方面进行考虑。当前农村耕地撂荒的根本原因在于劳动力缺失以及农产品附加值低，传统耕作方式的生产效益低下难以满足生活需要。因此应该将国家大政方针与撂荒耕地再利用相结合，从生态保护的角度出发，挖掘土地的生态效益，从“绿水青山就是金山银山”的治理理念出发，发挥土地的价值，具体建议如下。

其一，把撂荒年限达到两年或两年以上的耕地纳入退耕还林还草的范围，宜林则林、宜草则草，切实利用好土地资源。在现行政策中，划入退耕地类别的包括：25度以上坡耕地、严重沙化耕地、严重污染耕地等。可见在现行标准中，主要符合退耕还林还草标准的是环境恶劣投入人力物力难得回报的耕地以及遭受破坏不能产生效益的耕地，尚未将因缺乏劳动力而抛荒的耕地纳入政策范围。

根据查阅相关数据资料可知，自1999年实施退耕还林工程以来，截至2017年，全国共退耕还林2.27亿亩，在加快国土绿化、治理水土流失、涵养水源、防治土地沙化、增加生物多样性等方面取得了显著地成效，人居环境、生态环境有了极大的改善。因此将长期撂荒的耕地纳入退耕地的范围可以进一步加大土地生态效益的产生，在充分利用了土地资源的同时，也为保护环境做出贡献。

其二，为提高农户退耕的积极性，政府在给予补贴时应尽量避免“一刀切”的行为，在必要时可以加大退耕还林还草工程成果的监管惩罚力度。我国的退耕还林还草工程借鉴于西方国家有偿转让耕地的制度，通过政府弥补农户经营者的损失进行补偿。我国实施退耕还林以来主要采用的补贴形式为粮食补贴和现金补贴，补偿标准仅仅以农户的直接经济损失作为依据，并且多以“一刀切”的形式发放，因此原本的激励机制对农民的激励程度还有待进一步加强。

其三，坚持“生态优先”理念，对农村撂荒耕地实施科学管理，积极探索不同区域适树类型，逐步形成经济林、生态林等不同的退耕还林模式，在留守的中老年人中设立生态护林员等公益性岗位，增加群众收入，造福山区群众，绿化国土面积，保护生态环境。