现代基层央行报账体制研究探析

王 茜

（中国人民银行长春中心支行、中国人民银行农安县支行（挂职），吉林长春 130200）

为了不断深化财务管理，提高基层央行管理水平，建立适应经济发展的现代基层央行管理模式，人民银行2004-2019年实行县（市）支行财务报账制。到2019年由于种种原因，部分县（市）支行已经取消了原有的财务报账制，改为使用AIIS系统财务模块线上抽查模式管理。大部分商业银行的县级机构实行财务报账制的时间比人民银行晚，一般是从2007年才开始实行，并运行至今。虽然人民银行系统和商业银行系统的县级机构均实行财务报账制，但在报账模式、程序及内容等方面存在着本质不同。本文拟就人民银行系统和商业银行系统县级支行财务报账制模式进行对比分析，提出建立人民银行县级支行新型报账制模式的构想，以期降低风险、提高管理效率。

一、基层央行和商业银行报账体制比较

基层央行实现报账制有15年之多，时间可谓久远。商业银行虽然实行晚，但是至今仍在使用，可见商业银行继续使用报账制，必有报账制其独到之处。实际上基层央行使用报账制也有其历史贡献。

（一）报账模式的区别

人民银行系统2004年起实行县（市）支行财务报账制，执行 “总额控制、合理使用、严格审核、按期核销” 的总体原则，具体包括每月支行的费用凭证经过本级单位审批审核后，由支行指派专人到地市级以上中心支行进行人工送审，送审结束后，再由县支行取回报账资料，由县支行进行记账、登账和报账等。时间安排上一般是每月到中心支行审核一次，12月份审核二次。

商业银行系统的县级支行报账制，普遍采取一体式报账制模式。具体为县级支行发生的业务费用，无论事前报审与否，均凭有效的凭证到上级单位办理报账手续，由上级单位集中进行核算入账，相关账务手续及资料均由上级单位进行统一保管、归档。

（二）业务量对比

经过实地调研吉林省某县两家商业银行情况，其中：A行2019年机构人员数量83人，全年费用1,600万元，非人员费用支出约1,050笔；B行2019年机构人员数75人，全年费用1,216万元，非人员费用支出约1,200笔。

吉林省某县央行2019年机构人员数量33人，全年费用721.18万元，非人员费用笔数大约620笔。

对比可知，从人员数量、全年费用总量及业务笔数三个维度进行量化对比，央行的各项指标均处于低位。

二、基层央行实行一体式报账制模式的优势

通过对比分析，可见，央行参照商业银行实行一体式报账制具备可行性，具有很大优势。

（一）有效控制风险

目前基层央行人员老化问题严重，人员素质参差不齐，基础比较薄弱，受编制限制缺乏梯队配置问题等普遍存在。个别地方人浮于事，分工不明确，工作效率较为低下。有的单位缺乏担当意识，将矛盾上交，造成关口后置，易造成事前监控缺位。相对而言，商业银行这种 “一体式” 的报账体制，能够有效的将审核关口前置，真正做到了T-1审核，将每年执行的财务检查的事后集中督查，变成了由地市级以上中心支行承担的事前监控，杜绝手续不完备、入账凭证不规范或不齐全、年底集中报账时后补资料、开支不实等问题。而且通过实行报账制，使上级行能够及时掌握辖区各行的具体开支，切实有效增强风险控制能力。

（二）集中优势资源

一是在新冠肺炎肆虐、国家大幅度精简行政事业支出的情况下，本着少花钱多办事、量力而行的原则，报账制可以集中资源优势，可以统筹安排各基层行供需数量，避免各自为政带来的资源浪费。二是通过集中采购规模数量的增加，较易获得价格优势，大大减少人力物力浪费，降低成本，提高效率，充分达到物尽其用，进而实现采购效益最大化。三是可以解决县支行人员少，而集中采购活动要求参与部门多的矛盾，减轻基层行业务压力，提高工作效率，规范采购程序。

（三）提升核算水平

近年来，随着内外部审计、巡察、业务检查力度增加，县支行财务规范管理明显增强。但是由于人员老化、短缺问题依然严重，县支行会计人员素质仍然亟待提高，核算水平有待进一步提升。固定资产账实不符、财务核算开支不实、手续不全等问题仍时有发生。实行一体式报账制，有利于地市级以上中心支行能够更加细致、深入了解和掌握全辖整体财务状况，切实减轻县支行负担，有效提升财务核算水平。

三、人民银行推行一体式财务报账需要关注的问题

由于实行报账制具有明显的优势，推行报账制确有必要性，但是事物的存在这复杂性，我们在推行这项报账制要结合实际，考虑可能面临的可能，妥善解决。

（一）基层央行独立性问题

基层央行处于央行服务社会的第一线。县支行作为央行履职的基本单元，长期以来一直是独立核算、独立审批、独立列支账务。如果实行一体式报账，原有格局将被破坏，可能存在不配合甚至抵触问题。但如果上级行能够真正体恤基层、服务基层，监管的同时坚持服务一线，使一线基层员工真正的体会到上级行不仅是监督，更重要是为基层的领导和同事们负责任，降低履职风险，一定程度上是减负，通过专业、耐心、细致的服务最终应该会获得县支行的支持和认可。

（二）人员问题

实行一体式报账制后，很大程度上有利于解决县支行因员工资源匮乏存在的不合理兼岗等问题，但也同时增加了上级行的业务量，对上级行的会计部门人员业务水平提出了更高层次的要求。要求他们不仅在业务上练就一双 “火眼金睛”，还要有较高的从业道德水准。笔者认为，任何一项改革都不可能十全十美没有弊端，应当正确看待。从全辖上下一盘棋的视角考虑，完成好全辖的经费核算工作，符合总体利益、全局利益。对于人员不足的问题，一方面弘扬会计部门人员 “三铁” 精神和 “钉钉子” 精神，充分调动一线工作人员积极性和主动性，全力推进一体式报账工作。另一方面，统筹安排全辖资源，增设报账工作中心专门负责县支行的一体式报账，或者成立由各县支行指派优秀会计人员组织的临时报账小组，轮流负责全辖县支行报账工作，也有利于会计人才培养和队伍建设。

（三）矛盾焦点问题

实施一体式报账制后，县支行会计人员可能会产生依赖甚至懈怠心理，认为反正有上级行进行风险把控，因此淡化了风险意识、责任意识，甚至试图将各类矛盾焦点上移、转嫁给上级行。其实，一体式报账实施后，对于具体开支范围、限额内的审批权限是可以根据实际情况予以下放给县支行。可以组织视情况对各县支行进行风险系数评级，针对不同风险系数进行不同程度的审批额度以及事项的授权。对于三公经费、会议费、培训费等焦点集中、违规概率较高的科目，上级行可以上收审批权限。另外，上级行可以允许县支行留小部分周转金，用于紧急、临时等开支。

四、优化现代基层央行报账体制建议

推进 “一体式” 报账制改革过程中，难免遇到诸多问题，建议可以采取 “先试点、后全面” 的方式进行推广，推动央行财务核算水平向纵深发展，助力建设现代央行财务制度。

（一）强化风险意识，划分责任，合理设置岗位

由于基层央行实行报账制，上级部门控制最终审批权，有利于对基层央行财务使用行为进行规范，有利于对基层央行财务控制和监管，有利于提高基层央行预算资金使用效益。但是容易造成上下级之间推卸责任，基层央行把矛盾上交，特别是在经济步入新常态下，应该明确划分责任、监管手段和方式，以尽快适应央行体制改革、落实基层行加强内部财务管理的新要求。

（二）强化监管，做好事前和事后监督

基层央行虽小，但是事关国计民生，关系国家经济运行。完善监管措施，形成有效机制，把权力关进笼子里，让权力在阳光下运行。扩大员工的知情权，实行政务公开，减少人为成本。基层央行自身财务监督由于制度的不完善，存在监管不到位或软弱无力的问题，具有较高的财务风险和资金风险。“自己的刀如何削好自己的把”，基层银行报账制的监督不能局限于 “本本”，以 “纸本” 为本，更要注重于实际监督，现场监督或者抽查，不能让报账制监督出现漏洞和盲区。很多上级央行对基层央行报账制，审核大多注重凭证要素和科目的使用，只不过是重复基层银行的 “昨天的故事”，缺乏涉及到踏查和审核，对凭证的真实性、合法性和合规性无法进行有效的监督。而且很多月末、年末报账多数属于事后审核和事后监督，一旦造成了损失难以弥补，加大了纠错纠偏的成本，造成了资产的流失和浪费。确立监管的重点，如将中央八项规定、大额支出以及容易发生问题的领域作为重点，对容易出问题的科目加强事前审批和监督。

（三）加强培训提高人员素质

每年央行要加强基层人员培训，采取 “走出去，请进来” 的办法，增加基层人员的出去培训学习机会，派遣专家学者或者优秀员工深入基层央行，集中和分散相结合，提高人员素质，特别是要不断提高基层央行的管理水平，树立典型。坚持以人为本，只有 “人” 这个核心关键要素的素质上去了，才能把报账制这个优势发挥出来。只有基层央行的人员素质提升了，才能发挥央行这艘航母整体优势。

（四）进一步优化流程，提高效率

针对基层央行人员参差不齐的特点，上级银行应该明晰流程，简化流程，改进报账方式，使报账流程好使好用，易学易用。充分利用新技术，利用现代网络信息和大数据等手段，优化银行系统功能，如远程审核，发挥科技在报账制中重要作用，从而提高审批效率。特别是要发挥信息技术在报账制中的作用，减少人员往返的费用，减少报账成本和工作量，提高财务核算的效率。同时实行绩效管理，合理制定基础央行的业绩考核的内容，进一步调动员工工作积极性。