鞍山市产业结构和经济发展的公共政策研究

◎张琦 安峰

改革开放以来，中国经济持续快速发展30余年，在经济总量上实现了跨越式增长。然而在片面追求GDP规模的影响下，每个地区、每个城市都一味追求高、大、上，只管上项目，只管要数据，而忽略了产业结构的合理性及经济增长的可持续性，从而逐渐成为制约中国经济健康发展的瓶颈因素。东北作为中国的老工业基础，曾经为中国构建独立完整的工业体系作出了历史性贡献，被称为“共和国长子”。然而，随着改革开放的逐步推进，东北由历史所形成的“重工业占绝大比重”的单一经济结构已经无法再适应新形势的需要，鞍山曾是新中国钢铁工业的摇篮，有着“共和国钢都”的美誉。作为东北最大的钢铁工业城市，鞍山也同样遭遇了“东北问题”的困扰，产业结构单一、资源枯竭、人才外流、环境污染等问题日益严重，导致鞍山的经济增速逐步下滑且出现了负增长现象。

公共政策是政府管理社会公共事务的指导准则，它决定着管理活动的方向和目标。正确的政策及有效的执行将为国民经济和社会的发展带来良好的效果。产业结构升级和经济转型是一个关系城市发展的复杂的系统工程，必须制定相应的公共政策系统推进。近几年，鞍山围绕产业优化升级制定了一些政策，如：《鞍山市加快发展服务业四年行动计划》、《鞍山市实施质量强市战略工作方案》、《鞍山市推进文化创意和设计服务与相关产业融合发展行动计划》等等，特别是从2016年以来，围绕供给侧结构性改革，又陆续出台了《鞍山市政府关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的实施意见》、《鞍山市政府关于支持金融业发展的若干意见》、《鞍山市政府关于推进农业供给侧结构性改革的实施意见》等政策，用来促进产业转型升级、产品质量提升。政策主要分为以下几个类别：

一、直接补贴方面的政策

政府通过公共支出来对某些项目进行扶持，刺激创新活动，直接提供资金给公共研究机构或者私人机构，使其从事基础性和应用性的研究活动，或对从事商业性研究的企业给予资金补贴，推动该产业的发展。同时，针对不同行业、不同地区制定不同的补贴政策，引导优势产业的发展。如：《鞍山市加快文化产业发展的若干政策规定》提出：对具有自主知识产权的文化产品、文化服务，被国家有关部委评为文化品牌的；文化企业具有自主知识产权的文化产品、文化服务，出口额达到50万美元以上的，市政府给予奖励。这一政策对促进鞍山文化产业的发展提供了保障。

二、税收激励方面的政策

当前，我国没有统一的、纲领性的促进产业升级的税收政策，也没有涉及产业升级的专门文件。鞍山市在保证基本财政收入稳定的情况下，采取结构性减税政策，在可行的情况下减税。通过减税，增强企业活力，促进经济增长。如：《鞍山市政府关于加快发展生产性服务业促进产业结构优化升级的实施意见》中提出，按照《中华人民共和国企业所得税法》国家需要重点扶持的高新技术企业，减按15%的税率征收企业所得税。全面落实生产性服务业出口退税产品范围扩大政策。《鞍山市政府关于加快发展服务贸易的实施意见》提出，落实国家服务业营业税改征增值税的改革措施，扩大适用出口退（免）税政策的应税服务范围；对服务出口实行零税率或免税。《鞍山市人民政府关于促进全市外贸综合服务企业发展的实施意见》提出，优化退税服务，及时协调解决企业在办理出口退税业务中存在的困难和问题。对外贸综合服务企业，每月可多次申报出口退税，优先办理退税，确保及时足额退税。

三、政府投资、采购方面的政策

在政府采购方面。积极落实国家相关的政府采购制度，鞍山市政府采购工作自2006年开始实行“管采分离”，2008年起，市政府通过实行“分段式”采购模式，实行一个采购项目由不同处室按流程操作的方式完成，形成了合理分工、流转顺畅、相互制衡、有效监督的运行机制。2017年又简化了政府采购供应商入库程序，由审批公示制改为电子注册备案制，供应商只需在网上填报相关信息、上传相关资质文件，即可完成政府采购供应商入库申请。

在政府投资方面。市发改委、市财政局每年都联合下发基本建设投资计划，并要求相关按照批准的项目名称、内容和规模进行建设，严禁未经批准擅自变更建设内容、更改建设规模，加强资金和项目实施管理。市政府出台了《鞍山市市属企业违规经营投资责任追究暂行规定》，明确进一步落实了企业国有资产监督管理责任，规范了市属国有企业违规经营投资责任追究行为，明确未履行或未正确履行职责致使发生在集团管控、购销管理、工程承包建设及资产、固定资产投资、投资并购等方面出现违规经营投资，造成国有资产损失以及其他严重不良后果应当追究责任。各县（市）区、开发区实行投资建设项目“全程代办”制度，对符合准入条件的审批事项，推行即时即办。出台了《鞍山市市级财政专项资金管理办法》，明确专项资金的设立必须符合国家法律、法规及相关规定，符合市国民经济和中长期发展规划以及政策要求，符合公共财政支持方向。

四、政策评价

总体来说，鞍山市政府能够通过公共政策的制定来影响和调节社会利益关系，维护社会稳定和发展，在产业升级中发挥了积极作用。但在公共政策的制定和执行过程中还存在着一些问题，需要着力解决。

1.缺乏系统的规划设计，前瞻性不强。目前，鞍山市产业结构转型升级缺乏顶层设计，缺乏系统的政策规划，在政策制定上满足于现有状况，存在头痛医头脚痛医脚情况，三次产业结构没有得到及时有效调整。政府缺少政策引导，政策前瞻性不强，产品重产量轻质量，市场竞争力不强。

2.优惠政策门槛较高，难以真正得到实惠。一些政策，如对需要扶持的高新技术企业认定、人才的认定的条件非常苛刻，要件缺一不可，大量需要扶持的企业尤其是中小企业、新兴企业面对优惠条件却无法获得，需要招的人招不到。

3.缺少调研，存在照抄照搬现象。在现实中，政策制定主体在制定公共政策前往往缺乏全面切实的调查研究，掌握信息不够，有的照抄照搬发达城市，没有结合本市产业和资源特点制定政策；有的机械转发国家和省文件，体现本市特色少，缺少创新和亮点，竞争力不强。

4.执行不到位，产业转型进程慢。在政策执行过程中，有的政府部门敷衍塞责，消极执行，致使一些政策难以达到预期效果。有的对上级政策指令或命令进行过滤，只执行符合自己利益的部分，不符合自己利益的部分就不执行。如：国企改革的政策一直没有落实到位，导致目前市属国企还存在诸多问题，表现为：部分国有企业集团体制改革没有完成，内部整合进展缓慢；部分企业集团党委会、董事会、经理层人员未全部配齐；领导人员分层管理制度没有建立，权责不明晰，存在决策能力和执行力不足等问题；集团内部管理制度不完善，精细化管理水平不高；有的企业集团内设机构多，机关人员多，人浮于事，冗员严重，运营效率不高。

综上所述，公共政策是政府管理社会公共事务的指导准则，它决定着管理活动的方向和目标。正确的政策及有效的执行将为国民经济和社会的发展带来良好的效果。产业结构升级和经济转型是一个关系城市发展的复杂的系统工程，必须制定相应的公共政策系统推进。公共政策作为政府调控经济社会运行的重要手段，在区域产业升级和经济转型方面也发挥着不容忽视的促进作用，鞍山产业升级和经济转型的迫切性日益紧迫。