论新时期健全城乡融合发展体制的思路与路径

□ 文| 武甲斐

党的十九大在总结国内外城乡发展经验基础上，着眼于我国城乡关系发展实际和未来城乡发展趋势，提出实施乡村振兴战略，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，随后在中央农村工作会议上进一步提出，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系，城乡发展战略总体上进入到城乡融合发展阶段。

形势分析

当前，我国城乡发展所处的内外部环境正在发生着深刻的变化。从全球看，世界将呈现经济增速放缓、经贸规则重建、科技革命突破叠加的态势。全球经济增长乏力，全球化与反全球化博弈、中美战略博弈增加了经济社会发展不确定性和不稳定因素，国际分工格局将发生系统调整。世界能源版图深刻变革，能源治理格局更趋复杂。全球科技革命和产业革命日新月异，以5G、人工智能、物联网、大数据、区块链为代表的新一代信息技术将前所未有地深刻影响城乡居民的生产方式和生活方式。

从国内看，面对复杂多变的国际环境，我国将开启全面建设社会主义现代化新征程，战略机遇期的内涵和条件将会发生深刻变化。一是经济高质量发展进入加速推进期，原有的经济发展方式难以为继，培育多元发展、多极支撑的现代产业体系，重塑竞争新优势、加快新旧动能转换的要求更加紧迫；二是需求结构进入深刻调整期，多层次多样化的消费需求不断升级迭代，带来了提升供给水平的巨大投资潜力，强大的国内市场需求将进一步被激发；三是区域经济布局进入深度重塑期，经济发展的空间结构将随着科技革命与产业升级而发生显著变化，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式，新型城镇化建设的空间依然广阔；四是改革开放进入深水区，全面深化改革将进入重点突破、治短补弱的关键时期，开放形式将从商品和要素流动型开放转向规则等制度型开放。

主要思路

对于深化新时期城乡融合战略，应该把握“不同”与“同”两个政策关键点。

一是“不同”，城乡融合发展不意味着城乡一样发展，一齐发展，即使进入到城乡高度融合的发展阶段，仍然存在着城乡之间的差距、不同乡村之间的差距，但是，这种差距主要是基于区位条件、要素禀赋、人力资本等因素所产生的客观差距，而不是由于所有制身份、城乡身份所导致的制度性差距；二是“同”，城乡融合发展是城市和乡村处于平等地位，全面推动城乡经济社会各领域的制度并轨、体制统一，加快城乡要素市场一体化进程，让公共资源在城乡之间实现均衡配置，生产要素在城乡之间实现双向流动，生产力在城乡之间实现合理布局，治理资源在城乡之间实现科学调配，城乡各自的功能得以充分发挥，形成城乡互补、工农互促、全面融合、共同繁荣的新型城乡关系。

发展路径

“十四五”时期，推动城乡融合发展要坚持以处理好政府和市场的关系为主线，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，在城镇化大格局下重塑城乡关系，把握土地、集体产权、社保、教育、医疗、社会治理和科技七个关键点，构建城乡互补、协调发展的新型城乡发展格局。

推动农村土地改革实现三个“统一”

一是推进规划制度统一，在规划上，统筹市域，城乡一体，一张蓝图绘到底，严把土地用途管制关口；二是推进管理制度统一，统一城乡土地管理制度特别是要推进建设用地管理制度统一，顺应城镇化发展与乡村振兴的整体需要，统一管理城市和农村土地、国有和集体所有土地，统一管理城市建设用地与农村建设用地，统一管理农村集体经营性建设用地、公益性建设用地和宅基地。三是推进入市制度统一，探索建立集体土地直接入市与经土地征收后入市并行的建设使用土地来源渠道，统筹推进集体建设用地直接入市与征地相关工作，统一城乡建设用地入市制度与市场，真正实现同地同权、同等入市。

不断深化农村集体产权制度改革

以集体资产股权赋权活权为重点，研究探索股权占有、收益、抵押、担保、继承和有偿退出等机制，探索发展壮大农村集体经济的有效路径。利用清产核资工作成果，积极化解农村集体经济组织债务。指导各地在常态化疫情防控中做好经营性资产股份合作制改革，规范有序开展成员身份确认、资产折股量化、办理登记赋码等工作。支持地方结合实际开展集体资产股份有偿退出、低压担保等方面探索，完善集体资产股份权能，激发农村资源发展活力。

引导多元主体完善多层次的社会保障体系

高度关注和重视社会保障体系自身存在的社会风险，定期检测各地养老、医疗保险基金的收支平衡状况，不断根据人口老龄化、高龄化、城镇化、少子化等新形势，预测其对社会保障和财政支出体系可能构成的冲击，提前做好预案；此外，要鼓励社会力量发展商业保险、志愿服务、互助保险与服务，引导城乡居民合理规划。

深入推进城乡义务教育均衡发展

通过教育联盟、集团化办学、大学区制等办学模式改革，有效扩大优质教育资源覆盖面，着力解决城镇学校拥挤的问题，乡村学校分散的问题，教师数量短缺的问题，教学质量偏低的问题。坚持就优与就近相结合的原则，因地制宜，撤建并举，统筹规划布局城乡基础教育学校，优化农村小学布局，科学合理实施农村小学撤并，实施标准化寄宿制学校建设计划，实施农村义务教育营养改善计划，提高农村寄宿制学校保障水平，不断健全义务教育控辍保学制度，确保城乡适龄儿童接受义务教育。

深化县乡医疗卫生机构一体化改革

全面推进县级公立医院改革，不断完善县级医疗集团运行机制，实现县乡医疗卫生机构行政、人员、业务、药品、财务、绩效统一管理，加强县域综合医改立法，推动县级医疗集团实现规范化、标准化、法治化。加快完善区域一体、上下联动、信息互通的新型基层医疗卫生服务体系，推动建立“基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动”的分级诊疗新模式，力争使老百姓在家门口获得均等化、同质化、一体化的卫生健康服务。

推进乡村治理体系和治理能力现代化

重点处理好经济发展与社会治理、市场改革与社会保护、社会治理与社会事业、社会秩序与社会活力、政法系统管控与民生系统服务的关系。引导从保障与改善民生方面化解社会矛盾，在着力回应民生关切、化解民生风险、引导民生预期过程中维护社会稳定。加强社会治理领域财政支出预算管理，增加社会治理各类别、各部门财政资金使用的透明度，在合理监管下提升资金使用效率。注重城乡社会人力、财力、物力等方面的数据库建设，借助移动互联网、大数据、区块链等技术，提升城乡社会治理的统计、管理、分析与预测能力，加快推进城乡社会治理体系、社会治理能力的一体化、现代化。

强化乡村科技创新的发展导向

积极推进农机推广体系改革，以提高农业科技服务效能为目标，抓好农技队伍改革，通过技术入股、项目合作、市场化选聘等人才引进方式，构建开放竞争、多元互补、协同高效的农业科技社会化服务体系。

以农业农村发展的新需求作为科技创新和推广的目标导向，针对农村一二三产业融合发展，六次产业效应不断显现的趋势，打破传统的工农业和各环节分割壁垒，推动产业链内各环节的技术衔接配套，实现产业技术体系的集成与创新。针对农业消费升级和产业转型升级需求，探索现代新兴科技对接农业产业和乡村资源，开发传统农业新功能和农村新产业新业态，以新兴科技作为核心内驱力创造新产品和新服务，对接农业农村发展的新需求。针对农村居民追求美好生活的需要，提供适合农村生产生活特点、兼顾简单便捷与经济适用、具备现代化特征又保留乡村原有风格的技术和解决方案，重点在提升农村居民生活水平、改善农村人居环境、保护农村生态环境、推动农业绿色发展等关键环节和重要领域发力，并以此为主线积极开展为农村居民喜闻乐见的科技宣传、科技教育与科技体验。