预算改革中民主性保障的成效与不足

■孙洪烈

（中央财经大学）

引 言

在我国经济社会转型发展和行政体制持续变革的过程中，预算管理制度不断完善。预算管理制度改革正向着建立全面规范、公开透明的现代预算制度的目标不断迈进。财政管理体制改革是政治体制改革的突破口，是实现治理体系和治理能力现代化的重要一步。民主化是财政管理的重要原则，预算则是财政管理的首要和中心环节。预算改革进入深水区，所涉及的主体更广泛、涉及的问题更复杂，改革措施推行阻力更大。实现和保障预算民主是预算改革的必然要求。

1 预算管理制度在保障民主上取得的成效

现代预算制度具有公开性、透明度、完整性、事前确定、严格执行、有效监督等内涵，民主性融入诸多内涵，既是预算管理的手段，又是预算管理的要求。

1.1 预算绩效管理

党的十八大前，预算绩效管理模式在部分地区试点，逐渐成熟。2014年修订的新《预算法》对预算绩效管理做出了规定，2018年《关于全面实施预算绩效管理的意见》的出台标志着预算绩效管理模式的全面推行。

预算绩效管理是一个由绩效目标管理、绩效运行跟踪监控管理、绩效评价实施管理、绩效评价结果反馈和应用管理共同组成的综合系统[1]。以绩效预算和绩效评价为基础，将绩效评价融入预算管理的各个环节，强调目标结果导向、成本控制、权责对等和民主公开。除民主公开外，其它特点也蕴含着预算民主化的思想，目标结果导向要求资源分配以公众需要为出发点，提高资金利用效率，保证资源更好用于人民，发展成果由人民共享；成本控制有利于节约财政资金，合理利用税收；权责对等能够有效减少和避免政府部门工作人员滥用职权、不重结果，实行精细化管理，保障绩效目标的实现。

1.2 预算公开

人民是国家权利主体，拥有对政府预算的知情权，政府和公众对预算公开的问题更加重视，预算公开成为预算管理制度改革的必然要求。《预算法》中规定“除涉及国家秘密的事项外，经本级人大或其常委会批准，预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后20日内由政府财政部门向社会公开。[2]”国家对预算公开的重视程度不断提高，预算公开上升到法律层面。预算公开不仅保障了公众的知情权，更促进了社会各类主体对预算的监督。

1.3 复式预算体系

复式预算是区别于传统单式预算的一种预算管理模式，它是把同一个预算年度内的全部预算收入和支出按性质划分，汇编成两个或两个以上的收支对照表，以特定的预算来源保证特定的预算支出，使收支之间具有相对稳定对应关系的预算编制方式。[3]我国曾于20世纪90年代尝试过复式预算编制，但当时的复式预算更多是单式预算的简单拆分，之后复式预算逐步完善，先后增加预算本数，2014年《预算法》修订后，形成了四本预算的复式预算体系，《预算法》的第4条和第5条规定：“政府全部收入和支出都应当纳入预算。预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算[2]”。

复式预算体系体现了我国预算管理的全面性和完整性原则，复式预算具有单式预算无法比拟的优点，首先复式预算有利于区分各类预算的收支状况，增强预算的透明度；其次有利于资金专用，维持预算收支的稳定关系；最后复式预算增大了预算覆盖范围，有利于全口径预算的实施。复式预算对保障预算民主发挥着积极作用，透明度方便了公众对政府预算的监督，专款专用保障了财政资源取之于民用之于民，预算覆盖范围增大消除了预算外资金，政府的全部收支都处于公众视野之下，减少了公共财政资金的浪费，也有利于降低腐败发生的概率。

1.4 预算法治

从法治和民主的本质来看，法治的实现有赖于民主，民主的实现也有赖于法治。法治通过对一切私人的、公共的权力施以必要的法律限制，从而保障基本人权以支撑民主秩序[4]。在政府预算中，预算法律的产生过程即民主过程，通过人民代表大会制度将人民意志上升为法律；其次，预算法治能够为预算民主提供稳定的外部环境[2]，法律赋予公众对预算的知情权、监督权等各项民主权利，并为这些权利提供制度性的保障。党的十八大以来预算法治化进程不断加快，法治化程度明显提高。2014年《预算法》的修改对预算的构成、类别、编制和执行的各个环节均做出了明确的规定。《政府采购法》、《会计法》、《税收征收管理法》等相关财经法律也先后进行修订。当前形成了以宪法为指导，以财经法律的主体，以行政法规和地方性法规为重要组成部分的预算法律体系，为预算民主提供着法治支撑。

2 预算管理制度在保障民主上的不足

2.1 缺乏系统的预算民主评价标准

民主在改革发展各个领域都具有巨大的价值，但民主过于抽象，其实现的程度也难以测量，导致政府不了解自己保障民主方面表现如何，公众看不到民主举措的成效和不足。当前大力推行的预算绩效管理以绩效目标为导向，对预算使用的效果有明确的评价指标，与其相比，预算民主在此方面还存在严重的不足。由于预算民主评价标准的缺乏，民主性要求疏离于预算绩效目标和评价指标。这也使政府往往更在乎经济方面的绩效目标，忽视民主保障。

2.2 地方政府积极性低

改革是对制度进行的调整，社会主义改革是社会主义制度的自我完善和发展，我国预算改革是的重要特点是：中央对预算管控的加强和地方自由度的降低。这样具有高效、协同等许多优势，但不可避免地影响地方积极性，改革中如何提高地方政府积极性是亟需解决的难题。如地方债作为地方政府的重要资金来源，被中央限制致使财政状况窘迫，中央通过强化转移支付给予地方一定的财政支持，但与自行发债相比自由度较低。《预算法》明确规定的政府全部收支都要纳入预算，消除了地方政府的“小金库”，预算外资金不复存在，地方政府对资金的收支全部置于中央和社会监督之下，地方政府预算工作需要十分谨慎，资金使用自由度大大降低。

2.3 绩效评价结果应用不足

应用评价结果是预算绩效管理的重要环节，但实践中应用存在不足，一方面是政府对评价结果应用的重视程度有待提升，预算绩效管理并非线性，而是循环过程，通过评价结果来改进此后的工作，可能是绩效目标的调整、资源配置数量比例的调整，也可能是计划实施方式的改变。对于评价结果应该更多的强调其在完善管理工作上的作用，评价结果是最有效的问责工具，但不应只将其视为奖惩的依据。

另一方面，绩效评价结果应用存在操作难题。实际管理过程中，政府资源有限，如果评价结果显示增加某项资源的投入能够取得显著成效，但政府可能无力增加投入；专业性人才的缺乏也是限制因素之一，识别评价结果反馈的信息和修正方案都需要专业性知识，一系列因素限制了对绩效评价结果的应用。

2.4 预算管理中社会主体参与不足

政府预算管理过程包括预算规划与决策、预算编制与审批、预算执行与决算、预算控制与监督、预算审计与评价[1]。社会主体通过直接或间接的方式参与预算管理，目前社会主体更多的是通过代议制民主来表达意见和行使权利，如选举人大代表制定预算法律规章，通过官方或非官方渠道了解预算信息，行使监督权等。间接参与成本低、便于操作，但直接参与预算管理过程更能反映民众诉求，监督视角更加全面，公众也更有参与感。

社会主体参与的另一个不足是：往往只能参与到预算管理的部分阶段，局限于预算执行中对腐败现象的举报、控制与监督过程中对公开预算的审查，在预算规划与决策、编制与审批、审计与评价阶段参与较少，建立社会主体参与的机制、提高直接参与可行性、调动社会主体参与积极性是各地政府面临的主要难题。

3 保障预算民主的措施和建议

3.1 建立预算民主评价指标体系

解决预算民主缺乏评价标准的方法是建立一套评价指标体系，并将这些指标加入到预算绩效管理的整体指标中。预算民主评价指标体系的建立可以参考比较成熟的经济绩效指标或其他领域的民主指标。具体以预算公开为先导，逐步完善指标体系，如预算公开及时率、预算公开完整程度、听证会座谈会次数、公众评价满意度等。预算民主评价指标体系的建立是一个困难和漫长的过程，正如我国预算改革一样，需要经过多年的研究与实践才能建立和实施。

3.2 协调应用的改革方式

改革必定带来阵痛，部分过程伴随着利益的重新划分。在某些激进式改革不可避免的情况下，就要合理搭配激进与渐进的方式。阻力较小的领域可以采用激进式改革，阻力较大的领域渐进地进行改革，尽可能的减少地方政府的抵触情绪，提升地方政府积极性，采取渐进的方式更加民主，给地方政府以喘息的机会。推行中要倾听地方政府的利益诉求，加强对地方政府的资金、技术等资源的支持。

3.3 增强评价结果应用

首先，要增强预算管理人员对绩效评价结果的重视程度，提升对绩效评价结果价值性的认识；其次，引进专业性人才，由专业性人才来对绩效评价结果进行分析和进一步应用，可设置专门的岗位或聘请外部人员进行操作；最后，地方政府可以通过发展当地经济或向中央寻求帮助，努力增加财政收入，以提高绩效评价结果应用后的预算调整可行性，增强宏观调控能力。

3.4 提高社会主体参与程度

在保证间接参与预算管理的基础上，增加社会主体直接参与机会，拓宽直接参与渠道。适当推广浙江温岭、哈尔滨、海口美兰区等地的参与式预算试点经验，如问卷、投票、抽签、民主恳谈会[5]等方式，结合各地实际情况加以运用。

政府部门要开放预算管理全过程，让社会主体参与各个阶段。在传统听证会、座谈会的基础上，可利用互联网征集意见，节省运作成本的同时方便社会主体参与，还可以通过第三部门来提高社会主体参与程度，第三部门的自组织性能够节省政府组织成本。

结 语

预算管理制度改革是国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，是财政管理体制改革的重要组成部分，预算民主化是财政民主思想指导下的重要原则，是预算科学化、法治化的重要基础。预算民主化保障着其它各项预算制度改革的顺利进行，在当前预算改革攻坚克难阶段更要重视预算民主的保障，在民主原则指导下不断完善我国预算管理制度。