公共基础设施项目前期审计亟待加强

李治国

（盐城市公路管理处，江苏 盐城 224001）

前期审计一般是指对工程项目的建议书、可行性研究报告和初步设计、施工图设计、招投标文件的审计。前期审计是工程项目投资控制的前提和基础。加强工程前期审计，对提高工程投资资金使用效率具有重要意义。

当前，公共基础设施项目前期审计中还存在不少问题，集中表现在工程投资估算、概预算的失实、失管、失控上。这样的案例在工程实践中并不少见。

一、案例

案例一：某高铁工程总长一百多公里，由于设计单位对地价、房价涨幅估计不足，导致征地拆迁补偿费用超过概算十多亿，平均一公里超概算一千多万元。

案例二：某高架工程，概算66 亿元，由于设计单位对材料价格涨幅、高架下原路面修复工程量估计不足，工程决算接近90亿元，大大超出概算规模。

案例三：某车站工程配套唯一连接道路，包括站场建设在内合同工期只有50 天。同时，由于征地红线偏窄，没有施工便道。此外，本项目采用“合理价随机确定中标人法”评标，工程合理价没有计取临时设施费，导致连接道路路基结构没有达到设计强度就开放交通，供施工作业车行驶，造成了质量隐患。施工单位采取补强措施引发了索赔纠纷。

这些案例的发生，除了与设计单位、管理单位工作不到位，对材料价格、征地拆迁成本走势缺乏科学预测，概预算编制不合理等有关外，也与公共基础设施项目前期审计单位没有介入或介入但工作不细致、不深入、不全面有关。

二、公共基础设施项目前期审计存在的主要问题

（一）前期审计依据层级低，缺乏刚性规定。公共基础设施项目前期审计的主要依据是审计署、国家计委、建设部印发的《固定资产投资项目开工前审计暂行办法》（本文以后简称“暂行办法”），强制力不足。不少公共基础设施建设项目前期审计缺失，开展的多是事中和事后审计。

（二）依据暂行办法，前期审计的重点主要是形式审计，缺少实质性审计。审计的主要内容：建设项目总投资来源是否合规，当年资金是否落实。银行贷款须提供银行贷款承诺书或合同；利用外资须提供经主管部门批准的协议书；年度自筹基建资金须提供银行存款证明；预算内资金须确已落实； 建设项目开工前的各项审批手续是否完备、合法，建设项目及投资是否纳入国家年度投资计划；设计编定的建设规模是否与可行性研究报告文件相符，有无超规模、超标准问题，项目概算对固定资产投资方向调节税、利率等因素是否作了综合考虑。建设项目征地拆迁、三通一平工作是否完成。

综上所述，依据暂行办法，公共基础设施工程前期审计的重点是对项目是否合法（合规），材料是否完备，手续是否齐全等进行形式审查。但对部分公共基础设施项目的工程投资估算、概算、预算是否科学、合理、全面，招标工程量清单有无缺项、漏项、重复，招标控制价取费、组价等是否合理等没有进行比较严格的实质性审查。

（三）部分公共基础设施项目前期审计人员对施工工艺、流程、工序不熟，对宏观经济走势把握不准，特别是对工程材料价格走势、征地拆迁成本走势预估能力不足。公共基础设施项目前期审计队伍缺乏工程技术和经济分析专业人才，难以及时发现工程投资估算、概预算中存在的问题，以便提出处理意见并及时反馈给项目投资、项目管理的主管部门、相关部门，导致工程投资估算、概算、预算的科学性、合理性、严肃性缺失。

（四）当前前期审计理念有失偏颇，片面强调“概算不超估算，预算不超概算，决算不超预算”，“核减不核增”的现象普遍存在。同时，前期审计服务费结算方式不合理，大多将前期审计服务费与核减的工程投资估算、概算、预算数额挂钩，难以调动公共基础设施项目前期审计工作的积极性，导致部分审计人员对投资估算、概算、预算的少算、漏算问题，招标工程量清单的缺项、漏项等问题视而不见。这种状况不利于工程投资控制，不利于保证工程质量。

三、加强公共基础设施项目前期审计工作的建议

（一）加强公共基础设施项目前期审计的立法工作，将其上升为国家法律或国务院条例，并在审计法中有所体现。明确公共基础设施项目前期审计的职责、内容、法律责任等，使公共基础设施项目前期审计工作于法有据。

（二）落实各方责任，切实履行公共基础设施项目前期审计工作职责。各有关部门要积极支持配合公共基础设施项目前期审计工作，确保审计单位从工程项目建议书编制到竣工审计决算全过程介入，变事中事后监管为全过程管理。

（三）选调有经验的工程技术和经济分析专业人才，充实到审计队伍中去，提高前期审计工作能力和水平。注重人才培养，鼓励前期审计人员到工程一线、经济管理一线去锻炼。通过高校联合培养进一步提高现有人员的能力水平。

（四）改变前期审计服务费结算方法，将前期审计服务费单纯与核减的工程投资估算、概算、预算数额挂钩，变为与核减、核增的工程投资估算、概算、预算绝对值之和挂钩。充分调动前期审计单位的积极性，对工程投资估算、概算、预算编制的不科学、不合理之处，以及招标工程量清单缺项、漏项、重复等问题，尽可能提前反馈给相关单位予以整改，避免审计管理与工程管理相脱节、“两张皮”，切实维护公共基础设施项目审计工作的客观性、公正性、严肃性、权威性。同时，对同一个公共基础设施项目下的若干个子项目以及存在相关、交叉、重叠的项目，要实施联合前期审计，避免因为项目间交叉干扰而造成重复与漏项。

公共基础设施项目主要来源于财政投资。把每一分钱花在刀刃上是相关部门义不容辞的共同的责任。公共基础设施项目前期审计工作是工程投资控制的基础性工作。从工程实践来看，加强公共基础设施项目前期审计工作十分重要也十分必要，势在必行。