地方财政机场航线专项资金绩效管理探析——基于S 省Y 市机场航线专项资金案例

姜美娟

（烟台职业学院，山东 烟台 264670）

引言

党的十九大明确提出要建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。2018 年9 月1 日《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》指出，“力争用3－5 年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化，着力提高财政资源配置效率和使用效益”。多年来，各地为了大力发展航空运输市场，加大财政支持力度，设立航线专项资金，对培育和发展机场航线或引进航空公司运力进行资金补助，取得了一定成效。但同时由于航空公司运力有限，各地发展航空运输市场的热情持续高涨，供需矛盾较为突出，在实际工作中也出现了一些问题。为此，以特定城市具体案例分析为基础，对航线专项资金绩效管理进行研究，分析问题和原因，提出切实可行的解决方案，对贯彻落实中央要求和指导地方工作有着重要的意义。

一、地方财政航线专项资金对社会经济发展起到重要作用

地方财政机场航线专项资金是地方财政部门专门安排的用于培育和发展当地航空运输市场的政策性扶持资金。一般来讲，国内大城市、经济发达城市航空客源充足，航线网络健全，航空公司营运该城市航线经济效益好，基本不需要地方财政予以资金补助。而中小城市或比较偏远的欠发达城市，或者亟需加快发展的较大城市，客源相对不足，机场航线数量不能满足需要，航空公司执飞后经济效益低，需要地方财政投入资金进行补贴，否则航空公司不愿执飞该城市航线。为此，多年来各地纷纷出台扶持机场发展的政策，吸引各航空公司入驻运营。湖南省政府2009 年印发《湖南省国内航线航班开发专项资金奖励试行办法》，以培育发展长沙黄花国际机场的航线航班[1]；三亚市政府2015 年发布《三亚市鼓励民用航空业发展财政补贴实施办法》，国际航班起降费、国际航班旅客人数等 11 种情况均可获得一定额度的财政补贴[2]。中西部地区一些二、三线城市，也制定航线补贴政策，吸引航空公司开辟国际航线，仅 2012 年，就有 18 个省(市)对 63 家外国航空公司营运的 107 条国际航线给予补贴，补贴金额超过 6 亿元[3]。山东省济南、青岛、烟台、威海、临沂等地也出台航线补贴政策，吸引航空公司入驻运营。

从各地实践来看，航线培育和发展专项资金起到了积极作用。在专项资金的扶持下，航线航班不断增加，不仅为市民提供了便利的交通条件，满足出行、旅游需要，而且带动了两地经贸旅游发展。特别是国际航线的开通，为发展国际贸易和加强中外交流提供了有利条件。

二、S 省Y 市航线专项资金案例分析

（一）总体情况

为促进Y 市航空运输业的发展，充分调动航空公司在Y 市运营的积极性，帮助机场培育壮大航空客货市场，从2007 年起，Y 市采取“一事一议”的方法，对个别国际客运航线和过夜飞机实施财政补贴扶持。2007 年至2011 年补贴航线较少，每年补贴额度均为几百万元；2012 年起，补贴范围由单一补贴国际航线扩大到地区航线和个别国内航线，补贴额度逐年增加。随着补贴范围、补贴额度的变化，为规范航线培育专项资金的管理使用，2015 年起，市财政设立航线培育专项资金，2016 年市财政局印发了《Y 市航线培育专项资金管理使用暂行办法》和《Y 市航线培育专项资金绩效评价管理办法》，对专项资金的日常管理、补助范围、补助标准、补助期限、补助程序和监督考核以及专项资金绩效评价的组织实施等方面，作了全面规定。截至2019 年底，Y 市财政累计安排航线培育专项资金6 亿元。

（二）主要做法

1.严格资金使用程序。主要在申报、审核、协议签署等关键环节把好关。Y 市国际机场集团公司每年年底前向主管机关Y 市交通局申报次年拟需补助的航线和过夜飞机的总体情况、补助方案、补贴预算等，市交通局审核后，报市财政局复核，经同意后，对确定给予补助的航线和过夜飞机，由Y市国际机场集团公司确定航线合作对象，并与有关航空公司签署合作协议。年内需临时增加的补助航线和过夜飞机，按上述程序提前30 天以上申报。

2.加强资金日常监管。市财政局、市交通局对航线专项资金使用情况及享受补助的航线运营情况进行监督检查；市审计局定期进行审计；第三方评估机构跟踪评估，及时提出意见建议。

3.完善管理工作机制。成立了专项资金管理使用领导小组，建立了会商制度和督查制度，确保资金管理使用安全合规、公开透明、精准高效。

（三）绩效分析

在交通局和机场集团绩效自评的基础上，市财政局聘请第三方机构对航线培育专项资金管理使用情况进行了绩效评价。综合近几年情况，主要以2019 年资金运行数据为基础，进行如下绩效分析。

1.目标设置合理

Y 市航线培育专项资金项目的总体目标为将Y 市机场打造成为千万级机场，实现“建设国内干线机场，打造辐射全国、连接日韩、面向世界的航空服务圈”的战略目标。为了总体目标，Y 市机场在保持现有航线持续稳定运营的基础上，不断加大航空市场的开发力度，加快拓展完善国际、国内航线网络。2019 年度Y 市财政航线专项资金额度为2 亿元，Y 市机场申请继续扶持或新开拓19 条国内、国际航线，增加过夜飞机5 架和韩国首尔货运航班。经过努力，2019 年12 月底Y 市机场年旅客吞吐量突破1000 万人次大关，跃入全国大型机场行列。

2.组织实施能力与条件良好

项目主管单位Y 市交通局为机关单位，具有较强的管理协调能力。Y 市国际机场集团公司通过与山东航空公司、东方航空公司、中国联合航空公司等10 余家航空公司密切合作，为航线开拓和航班增加提供了有利的保障。

3.社会经济效益达到预期

社会效益：航线培育项目的实施，进一步激发了航空公司开发Y 市航空市场的积极性，完善了Y 市航空网络，为旅游行业和贸易行业的发展提供了便利的条件。同时通过对国际、国内航线的扶持，加强Y 市与各地间的联系，为Y 市扩大对外开放、吸引周边国家和发达城市的客商来Y 市投资营造了良好环境。

经济效益：航线培育项目的实施，有力促进了Y 市民航市场的稳定发展。通过财政对机场多年扶持，特别是对2019 年申报19 条航线的大力支持，Y 市机场实现了年旅客吞吐量1000 万人次的目标；通过对韩国首尔等货运航线的扶持，Y 市机场的年货邮吞吐量达到5.6 万吨；通过增加过夜飞机，实现每架飞机每日不低于8 小时的飞行时间。项目的实施有力促进了Y 市国际机场集团有限公司营业收入的增加。

三、地方财政航线专项资金面临的风险及主要问题剖析

通过对S 省Y 市航线专项资金绩效管理案例研究，综合分析全国各地基本情况，对航线专项资金面临的风险和主要问题做如下剖析。

（一）专项资金项目面临的风险

1.天气与季节因素。恶劣的天气是飞机飞行的最大危害。要注重对天气信息的收集，及时调整航班，同时注意根据旅游淡旺季情况，适时调整航班的数量。

2.政治因素的影响。国际关系的变化对相关国家之间航线的影响较大。要关注时局变化，根据政治风向调整航线及航班。

3.民航政策的影响。民航政策会对航线开通运行起引导作用，空域管制对航线航班有着决定性影响。要根据民航政策的调整，及时调整航线的运行。

4.航空公司的决策影响。各航空公司会根据各航线的盈亏情况调整航线和航班。机场应加强与各航空公司的沟通联系，及时解决遇到的问题。

5.客座率的降低。客座率是综合因素的反应，但主要与票价密切相关。应注重与各大旅行社的合作，推进旅行社包机政策，利用旅行社的宣传平台，加大力度宣传航线航班信息。

（二）社会经济方面的不利影响

1.供需矛盾突出，造成社会资源浪费较大。地方政府发展民航的热情持续高涨，省级或区域层面缺乏统筹规划，机场布局规划和建设规模不合理，造成机场之间竞争激烈，一些航线开通难度大，运营成本高，大多中小机场难以形成完善的航线网络布局。财政资金等社会资源不能有效分配，造成较大浪费。

2.航空公司养尊处优，不利于中国民航竞争力的发展。各航空公司运力相对紧张，在各地补贴政策的包围中产生了优越感，不同程度地忽视了自身建设、日常管理和战略发展，在国际航空市场中缺乏竞争力，不利于“民航强国”战略目标的实现。

3.投入产出不理想。许多城市缺乏科学的调研论证，一味增加财政专项资金数额，提高航线补贴标准，航线开通后客座率长时间没有增长，行政成本持续增加。同时，航空公司虽然取得部分补助资金，但运力布局不合理，运营经济效率低，影响了航空公司整体经济效益和全面发展。

（三）日常工作中的问题分析

1.项目绩效目标的设定不够合理，部分目标值设定过低。主要原因是财政部门、业务主管部门没能深入调研，对基本情况掌握不全面，对问题分析不深不透。项目单位在申报项目绩效目标时进行了保守计算。

2.合同管理不够完备，不利于保障补助航线的稳定运营。在航线航班的设立中，大型航空公司仍处于较为强势的地位，一方面航空公司不愿受到合同协议的约束，另一方面机场为了能够在航线航班的开设中得到大型航空公司的支持，对其容忍度较高。

3.部分航线的补助标准超出专项资金管理办法中的标准规定。主要原因是航线培育政策不够完善，部分补助标准与要求不具备可操作性。

4.补贴航线难以实现持续经营。除少部分热门航线外，大多数二三线城市开通的远程国际航线刨除补贴后仅靠市场收入很难维系[4]。由于客源不足、航空市场波动较大、航空公司决策不稳定等因素，补贴航线发展为正常航线，需要一个较长的过程。

5. 部分航线未及时开通，未及时执飞航线的预算资金占比较高。主要原因是航线开发运营存在较大的不确定性和较强的动态性，受政治因素、民航政策、航空公司决策影响较大。

四、加强航线专项资金绩效管理具体措施

（一）高度重视，强化责任意识。

真正的绩效管理是落实主体的责任，激发其能动性，如此，主体方才能不断去追求更高目标，更有效率去行动，更好实现利益目标[5]。财政部门、业务主管部门、项目单位以及审计、纪检监察机关、第三方评价组织等，均要提高思想认识，强化责任意识，各司其职、各负其责，在专项资金管理运行的各个环节，精准定位，把好关口，确保专项资金使用达到更高的绩效目标。

（二）科学谋划，强化预算管理。

要加强项目的前期调研论证，进一步提高规划意识，科学编制预算方案，着力增强预算方案的针对性、有效性和可执行性。要树立“预算编制就是法规”的观念，预算方案一经批准，必须严格执行、执行到位，不得随意调整变更，切实维护预算的严肃性。

（三）完善办法，注重源头规范。

要根据国家法律法规和财政部门有关要求，结合评价中存在问题、原因和近年来专项资金管理使用的经验做法，制定并不断完善航线专项资金管理使用办法，为从源头规范管理使用专项资金提供根本遵循。

（四）建章立制，加强过程管理。

要建立会商制度、督查制度和沟通协调制度，及时协调解决项目管理全过程各个环节出现的问题。要完善目标管理体系，将绩效管理与项目管理相统一；规范与航空公司的协议签订，明确双方义务责任；完善项目补助标准，切实符合实际；建立航线资金补助动态调整机制，提高专项资金的使用效率。要建立完善资金拨付台账、项目执行动态管理台账、定期核查台账，确立专户储存、专账核算、专款专用等制度措施，进一步规范专项资金管理和使用，确保专项资金拨付及时、流向透明，管理和使用安全有效。

（五）加强督导，确保管理到位。

专项资金涉及的财政部门、业务主管部门、项目单位，要健全领导组织机构，加强专项资金管理使用工作的组织领导，强化对专项资金使用的管控；审计、纪检监察等部门，要按照职责加强监督检查；第三方评估机构，要建立跟踪评估制度，发现问题，及时反馈。通过群策群力，使专项资金管理使用达到更高的绩效目标。

结论

地方财政设立航线专项资金，为发展民航运输业投入很大。要结合实际，深入研究，构建符合当地社会经济发展的航线网络布局，采取有效措施，提高专项资金绩效目标，全面落实中央关于全面实施预算绩效管理的部署要求。