基于预算视角的交通运输事业单位财务管理效率实证研究

郝晓春

（绍兴市港航管理局，浙江 绍兴 312000）

一、相关文献研究综述

目前，很少有学者专门针对交通运输行业的工作实际来分析行政事业单位财务管理工作效率，主要集中在对行政事业单位财务管理工作的研究上。一是指出财务管理工作的重要性：陈世权、唐剑芳、李淑等（2016）在《我国行政事业单位财务管理存在的问题及对策分析》一文中提到，财务管理作为事业单位经济管理的核心，解决财务管理中存在的问题，有助于减轻财政压力、平衡财政收支[1]。段蕾（2012）在《行政事业单位财务预算管理存在的问题及完善措施》中认为，财务预算管理有利于强化行政部门的基础管理；有助于促进不同部门之间的协同合作；有助于提高财务人员规范自身行为的积极性和自律性；有助于提高本单位的行政效率及管理水平[2]。二是提出行政事业单位财务管理中存在的问题及对策的见解：周峰（2015）在《新预算法视角下行政事业单位财务管理问题的研究》的论文中指出，行政事业单位应从构建预算管理机制、加强内部控制、规范政府采购行为等方面尽快适应新预算法的要求[3]。武俊（2012）在《浅析事业单位财务管理存在的问题及对策》中从加强预算管理、财务制度建设、资产管理和财务人员素质等方面对提高事业单位财务人员水平提出了改进意见和措施[4]。张琳琳（2009）在《行政事业单位财务管理的思考》从转变观念、加强预算、会计核算和监控体系四方面对行政事业单位的财务管理问题进行思考[5]。

二、基于预算视角分析影响交通运输事业单位财务管理效率的因素

（一）人员综合素质偏低是制约财务管理效率的首要因素

随着信息化时代的到来，财务人员除了掌握扎实的专业知识，还需要具备熟练的会计电算化和办公软件等信息手段的应用能力。新的《中华人民共和国预算法》自2015年1月1日起实施，为适应新的预算法的要求，绍兴市升级更新了预算管理系统，这就要求相关财务人员具备快速适应新的操作系统的能力。而事业单位财务人员由于长期不更迭，年龄层次偏于老化，对新的财务预算管理工作要求不理解，对自身的财务专业知识不更新，实际工作中操作时间长、错误多、重复操作等，都制约着事业单位财务工作效率的提升。

（二）预算编制机制不完善是制约财务管理效率的关键因素

一是项目库的作用没有发挥。以港航局为例，最新编撰的《绍兴市港航管理局“十三五”项目库》搜集整理时间长达半年，依据项目的轻重缓急、对上报项目进行可行性及科学性论证，做了五年的项目规划，并制定了滚动调整机制。然而在实际应用中，各单位不重视项目库的作用，在下年度的预算编制中，不以项目库为框架，发挥不出项目库的实际引导和规范作用。

二是预算编制时间不合理。就目前绍兴市而言，各行政事业单位预算时间节点为从上年9月份起开始预算编制工作，至次年人代会结束（一般在 4 月前）获得批准，这段时间正是各单位财务及当地财政工作繁忙期，再加上预算工作主要是针对各业务部门的实际工作计划编制的，而业务部门需要到年底才会对下年度的工作计划进行考量，造成预算编制工作无法做到全面统筹、科学合理、精确高效。

三是预算编制质量不高。交通运输事业单位各业务科室在管理上侧重于以业务为主，使各相关部门人员普遍认为部门预算编制是单纯属于财务部门的工作，业务科室仅提供相应的信息基础资料，这就造成了预算编制凭借以往编制的经验，结合往年的财务决算数据资料进行大体的估算或象征性地征询各业务部门的意见，进行粗略测算。初期的预算编制与部门实际工作相脱节，容易造成业务部门需要做的项目没有纳入预算，调整难度较大，预算管理工作无法顺利开展。

四是部门间的协调配合不顺畅。财务预算工作不仅仅是信息加工，还是集计划、组织、协调和控制为一体的经济活动管理系统。财务部门作为行政事业单位内部管控体系的核心，行使职能工作的同时，更是一项枢纽工作，需要与很多职能部门相互衔接。财务管理工作是否有效率，很大程度上取决于其他部门的支持配合程度。预算工作的事前预算编制、事中预算执行与控制、事后预算执行结果绩效考核，均需要单位领导重视、业务科室配合、财政部门认可等多部门联动开展，相互配合、协商沟通，任何一个环节出现堵塞都会影响财务工作效率。在现行体制下，以绍兴市港航管理局预算编制工作为例，作为水路运输主管部门，负责统一编制市级港航部门项目预算。各下属单位认为这是主管部门的责任，提供的资料缺乏科学性和可行性，而且催促汇总时间较长，拖慢了预算编制进度。由于对各下属单位项目情况不熟悉，在与市交通局及市财政局沟通过程中衔接不顺畅，影响了整个交通运输部门的预算编制工作的开展。

（三）预算执行及考核不到位是制约财务管理效率的重要因素

1.预算执行方面：现有的国库集中支付体系和财务管理制度都比较规范，资金从拨付到使用都受到严格控制，专项项目资金更是专款专用，在实际的交通运输部门预算工作执行过程中，主要存在以下两个问题：

一是预算执行过程中需调整的情况多。按照《预算法》的要求，如果因为客观原因确实需要调整预算，应按照法定程序提出申请，提交人代会审议通过，否则不得变更预算。由于财务支出过程中应急与突发性情况较多，年初预算编制无法预料，执行过程中难以严格地按预算规定的类、款、项拨款和使用，预算调整不能及时满足单位的支出需求，造成预算执行缓慢，管理效率低下。

二是预算执行率支出的不均衡性较大。各预算单位年度中各项支出进度相对偏慢，很多支出集中到年末报支，导致年末支出进度加快，使年度预算执行不均衡性加剧，影响了财政资金的调度，且由于资金在短期内被拨付使用，资金使用的合规性和效益性无法得到有效监管和保障。此问题产生的原因很大程度上是由于在现行的体制下，有些项目需要走政府采购流程，一整套程序下来，从资金批复到预算执行时间较长；有些项目需要走公开招投标程序，实际执行中中标单位主动弃标，发生流标的事件时有发生，重新公开招投标需再走一次程序，造成了支出进度缓慢。

2.绩效考核方面：绩效考核是保证财务预算执行结果合理、公正的核心。近年来，财政部门积极推进预算项目绩效评价考核，在初期预算编制时就将考核体系纳入编制范围。现实情况是，已建立的预算执行考核机制不完善，预算执行责任落实不到位，绩效考评工作流于形式。比如目前会计账套与预算编制系统的科目衔接不到位，执行预算缺乏刚性约束；具体预算项目执行情况落实不能责任到人，考核分值设置与个人实际薪资水平不挂钩，起不到强有力的监督控制作用。

三、提高交通运输事业单位财务管理效率的解决方法

（一）改进现行人员管理制度，提升财务人员工作积极性。

在新的市场经济体制下，行政事业单位的财务人员年龄结构不合理，学习热情及工作积极性不高的根源在于：行政事业单位与现行的市场经济体制之间的调控机制的缺失。新的《事业单位人事管理条例》已于2014年7月1日起实施，《事业单位人事管理条例》引入了竞聘上岗、聘用合同等新型管理机制，但现阶段，我国行政事业单位还做不到竞争淘汰机制。人员一旦上岗就会有一种捧着铁饭碗的惰性，失去了积极学习进取的压力和动力。因此，在日常管理中注重对财务人员的考核、培训机制的运用，一是对财务人员进行工作考核，将责任意识、工作效率等软指标纳入考核体制；二是加强培训，主要从责任意识建设、专业知识培训、信息化软件应用等方面着手。

（二）强化预算编制，提高预算编制质量。

新形势下，预、决算公开，“三公”经费公开，并将逐步实现工资薪酬公开，这就更需要不断完善预算工作和财务管理监督体系。

一是重视项目库的作用。项目库是编制部门预算、申报项目的重要基础，是保障各项工作任务和事业发展目标顺利完成，保证交通运输事业资金安全、合理、有效使用的前提。项目库的建立有助于实现计划和预算管理的有效衔接，进一步提高项目管理的科学化和精细化程度。因此，应当重视项目库在整个预算管理中的作用，使项目库发挥其应有的作用。

二是保证预算编制时间，遵循预算编制原则。现行的预算编制以“零基预算”为原则，充分考虑工作实际的要求，因此预算前期调研、可行性论证、测算依据及数据分析的有效性显得尤为重要。财务人员在平时工作中应及时与各部门沟通协调，以免在预算编制的集中时期遇到相关部门无暇处理的情况，时间不宽裕，影响预算的科学性及可行性。

三是提高业务部门的重视程度，加强业务科室人员的参与度，使其充分认识到预算管理对事业单位发展的重要性；同时，应加强与各部门的沟通。在新时代新形势下，行政事业单位的财务部门不单纯是单位职权部门，业务范围早已不是过去记账出账的被动工作。财务管理工作应是一项主动的工作，作为各部门协调、衔接的枢纽，财务人员应化被动接受为积极主动配合，形成纽带效应，促进各项工作更为有序合理的展开。比如工作常态化设置，以预算工作为例，可让业务部门的月度工作计划中就把相关的项目需求列进去并及时搜集整理，有利于在预算编制时期提供有效的需求。

四是改进现行的预算编制模式。以港航局为例，目前各下辖港航部门的基本支出预算（工资福利支出、商品和服务支出及对个人和家庭补助支出）都由各单位自己编制，项目支出由主管部门编制。建议将项目支出的编制工作也切块下去，由本单位自己编制预算，并由当地财政对其审核。这样就避免了对下辖各单位情况不了解，资金支出进展无法跟踪等情况的发生，提高预算执行效率。

（三）完善财务预算执行及考核体系，保障预算执行效果。

1.预算执行过程中：一是对预算编制款、项、类的调整给予一定的空间，对于调整理由充分、论据可行的项目可及时调整，避免重复走流程造成的时间延误。二是加强政府及相关单位的审核把关工作。比如：加强对参与公开招投标的单位的经营能力、财务状况等资质的考核，减少流标、废标等情况的出现。三是信息化手段应用于目前的预算执行监督之中。利用信息化手段链接部门预算编制系统、政府采购系统及会计处理系统，实现数据资源共享。此外，通过完善监控系统及信息反馈系统，促进信息流动，消除信息不对称。

2.预算考核体系上：一是完善绩效考评指标体系。交通运输事业单位绩效考评体系应从项目支出入手，以项目实施目标为落脚点，采取定量指标为主、定性指标为辅的考评体系；将绩效考核指标层层分解，落实到人，并与本人的薪资水平相挂钩，起到激励约束的作用。二是采取综合考核与动态考核相结合的考核方法。整体上对内部监督管理制度的执行情况、资金使用情况和使用效益对预算执行结果进行综合考评；阶段工作中对本阶段的预算执行情况与期望目标进行比较，分析产生差异的原因并及时补救。三是合理运用预算绩效考评结果。对本年度实施效果较差的项目进行分析，及时作出预算条件方案，并为下年度的预算编制提供参考依据。