规范专项债用于发展路桥基础设施的会计对策分析

周国光

（长安大学经济与管理学院，陕西 西安 710064）

一、问题的提出

2018 年以来美国针对我国采取的一系列贸易制裁，对我国的进出口贸易产生了一定的不利影响。针对这一势态，国家启动了基础设施“补短板”策略，逐步加大了对基础设施建设的投资力度。地方政府专项债券（以下简称“专项债”）作为基础设施建设的重要资金来源，从2018 年开始，逐步提高了发行力度。2018 年专项债的发行限额首次突破了10000 亿元大关，达到13600 亿元；2019 年进一步提高到了21500 亿元。针对2020 年初开始的新冠病毒肺炎疫情对国民经济和社会发展的不利影响以及国际形势新的变化，国务院再次加大了专项债的发行规模。按照在2020 年5 月下旬全国人大会议上的部署，2020 年专项债的发行限额为37500 亿元，在2019 年的基础上增加了15000 亿元。

专项债是路桥基础设施建设重要的资金来源之一。目前许多省份发行的专项债，主要针对的是路桥基础设施项目。2020 年7月27 日财政部印发的《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》（财预〔2020〕94 号）中，进一步明确了交通基础设施属于国务院常务会议确定的专项债重点投入的七大领域之一。其中，收费公路项目是交通基础设施建设领域专项债重点支持的建设项目。

国家不断加大专项债发行力度的初衷，是为了加快基础设施建设，补基础设施领域的短板，并在目前不利的国际环境下进一步促进国民经济与社会的不断向前发展。针对在实务中存在的一些专项债资金被作为地方“救急”的重要资金来源等问题，2020 年7月15 日国务院常务会议再次强调，要优化债券资金投向，严禁用于置换存量债务，决不允许搞形象工程、面子工程。

专项债用于路桥基础设施建设项目存在的主要问题，是由于使用的具体规定尚不够明确，相关制度规定之间存在着不够协调的局限性，导致专项债的具体使用以及进入路桥基础设施建设项目的路径等出现了一些亟待解决的问题。专项债、特别是收费公路专项债进入承担政府收费公路建设项目的公路经营企业（以下简称项目公司）的路径尚不够明确，导致在实务中，一些项目公司将取得的收费公路专项债资金在会计处理上确认为一项负债，并计入了不同的负债项目。宁夏交通投资集团有限公司将2019 年取得的收费公路专项债资金45.38 亿元，确认为一项长期借款[1]；广西交通投资集团有限公司将2018 年和2019 年分别取得的25 亿元和30 亿元收费公路专项债资金，确认为一项长期应付款[2]；而河南省收费还贷高速公路管理有限公司则分别将2017 年至2019 年取得的合计为207.09 亿元的收费公路专项债确认为一项应付债券[3]。与其不同，一些项目公司，例如陕西省高速公路建设集团公司，则是将取得的2018 年和2019 年共计130.5 亿元的收费公路专项债确认为一项其他权益工具[4]。另一方面，按照党中央、国务院的政策导向，允许将部分专项债作为项目公司的资本金。但能否将收费公路专项债作为承担政府收费公路或经营性公路建设与运营管理职责的项目公司的资本金，值得商榷；柴婧（2020）探索了将地方政府专项债用于PPP项目的可行性[5]，并主张用PPP 项目新增的息税前利润和计提的折旧摊销来偿还专项债本息，其合规性和合理性也值得进一步探讨。有必要在进一步研究探讨的基础上提出进一步调整、充实和完善这方面规章制度的观点思路，为科学规范专项债的使用提供参考依据，使得党中央、国务院的政策导向能够进一步落到实处，是撰写本文的基本初衷。

二、专项债相关政策分析

（一）专项债的出台以及发展进程

我国的公路事业单位和投资建设与运营管理政府收费公路的项目公司曾主要利用从银行等金融机构借款，来取得路桥基础设施建设所需的债务资金。2014 年8 月31 日修订后的《中华人民共和国预算法》禁止地方政府借款融资，故从2015 年初开始，地方政府只能通过发行地方政府债券（包括一般债和专项债）筹措发展基础设施和公益事业所需的债务资金。

按照财政部的统一部署，我国从2015年开始发行专项债。2015 年的发行规模为1000 亿元人民币。

2015 年3 月18 日印发的《2015 年地方政府专项债券预算管理办法》（财预〔2015〕32 号）中没有对专项债的概念进行界定，也没有明确专项债资金的使用范围，只要求将专项债收支纳入政府性基金预算管理。对此发行专项债筹措的债务资金，主要用于能够产生政府性基金预算收入的基础设施与公益性服务类项目。与此相适应，2015 年6 月10日财政部印发的《2016 年政府收支分类科目》（财预〔2015〕102 号）中，政府性基金预算收入科目的“非税收入”类级科目中，只有“政府性基金收入”一个款级科目。

2016 年11 月9 日财政部印发的《地方政府专项债务预算管理办法》（财预〔2016〕155 号）中，开始涉及对专项债使用范围的规范。该文允许地方政府用发行专项债筹措的资金偿还到期专项债的本金，但不得用于支付专项债利息。

我国从2017 年开始进行按品种发行专项债的尝试。2017 年5 月16 日财政部印发的《地方政府土地储备专项债券管理办法》（财预〔2017〕62 号）中允许地方政府发行“地方政府土地储备专项债券”，成为我国第1 个划分品种的专项债。

2017 年6 月2 日财政部印发的《试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财预〔2017〕89 号）中明确了“按照本地区政府性基金收入项目分类发行专项债券，着力发展实现项目收益与融资自求平衡的专项债券品种”的政策导向，使得发行的专项债与特定的建设项目或项目组进行了挂钩。该文提出，发行专项债建设的项目，应当能够产生持续稳定的反映为政府性基金收入或专项收入的现金流收入，且现金流收入应当能够完全覆盖专项债还本付息的规模。按此要求，财政部印发的《2018 年政府收支分类科目》（财预〔2017〕106 号）政府性基金预算收入科目的“非税收入”类级科目中，增加了“专项债券对应项目专项收入”的款级科目。随后，财政部又陆续通过印发《地方政府收费公路专项债券管理办法(试行)》（财预〔2017〕97 号）和《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》（财预〔2018〕28 号），明确了“收费公路专项债”和“棚户区改造专项债”两个专项债的品种。

可用于路桥基础设施建设项目的专项债，属于收费公路专项债。自财预〔2017〕97 号文印发后，2017 年至2019 年，我国发行收费公路专项债的规模分别为340 亿元、880 亿元和2200 亿元。伴随着2020 年专项债规模的进一步扩大，收费公路专项债的规模有望突破3500 亿元，成为我国路桥基础设施建设重要的资金来源。

（二）专项债用于路桥基础设施建设项目的政策分析

与专项债资金相关的路桥基础设施建设项目，包括政府收费公路建设项目和经营性公路建设项目。

1.用于政府收费公路建设项目

财预〔2020〕94 号文再次强调，专项债券必须用于有一定收益的公益性项目，融资规模与项目收益相平衡。故可以认为，可用专项债资金进行投资建设的路桥基础设施建设项目，基本属于政府收费公路建设项目。因为政府收费公路项目能够产生财政部要求的“持续稳定的反映为政府性基金收入或专项收入的现金流收入”。按照财政部的规定，从2010 年初开始，政府收费公路收取的车辆通行费，需要上缴地方财政，纳入地方财政政府性基金预算管理，形成政府性基金预算收入的组成部分。

按照《2020 年政府收支分类科目》（财预〔2019〕142 号）中的说明，收费公路专项债对应项目专项收入是指地方政府举借的政府收费公路专项债对应政府收费公路项目形成的，除车辆通行费以外可用于偿还政府收费公路专项债本息的广告收入、服务设施收入、收费公路权益转让收入等收入。按照财政部的规定，这些收入应当按规定专门用于偿还政府收费公路专项债本息。

现行体制下我国政府收费公路的建设主体，包括公路事业单位和项目公司（基本属于地方政府融资平台公司，下同）。

专项债进入公路事业单位作为建设主体的政府收费公路建设项目的路径是清晰的。按照修订后的《财政总预算会计制度》（财库〔2015〕292 号）的规定，地方财政通过发行收费公路专项债筹措的资金，计入“债务收入”科目，按照《政府收支分类科目》中“债务收入”科目的规定进行明细核算；并通过“政府性基金预算本级支出”科目以及《政府收支分类科目》中支出功能分类科目，核算用专项债资金安排的政府收费公路建设支出。按照《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》（财会〔2017〕25 号）中预算会计核算的相关规定，公路事业单位取得的专项债资金，应计入“财政拨款预算收入”科目；用于政府收费公路建设发生的相关支出，计入“事业支出”科目；公路事业单位收取的车辆通行费应当全部上缴地方财政。财政部门收到上缴的车辆通行费，计入“政府性基金预算本级收入”科目。用于偿还专项债本金和利息的支出，计入“政府性基金预算本级支出”科目以及按照《政府收支分类科目》确定的相关明细科目。

但专项债进入项目公司作为建设主体的政府收费公路建设项目的路径则不够明确。项目公司取得的专项债资金应当如何进行会计处理，也缺乏明确的规定。在实务中，一些项目公司将取得的专项债资金确认为一项负债，其合规性、科学性和合理性都值得商榷。

项目公司取得专项债的途径不外两个方面：从财政部门直接取得；或者通过交通运输主管部门或者相关公路事业单位间接取得。如果从财政部门直接取得，取得资金的项目公司如果将其确认为一项负债（应付款），则按照财政部确立的镜像互补的原则，财政部门则需要将借给项目公司的专项债资金确认为一项债权（应收款）。但按照《财政总预算会计制度》的规定，财政部门只能将专项债资金转贷给下级财政部门，无法转贷给项目公司。财政部门是否能够采取以借代支的方式，不确认该项债权，仍有待制度的明确。

如果通过相关行政事业单位间接取得，意味着专项债资金是由财政部门按照预算的安排划拨给了行政事业单位；行政事业单位再将这些专项债资金借给项目公司公路经营企业。按照镜像互补的原则，行政事业单位也需要将借给项目公司的专项债资金确认为一项债权（应收款）。但这同样不符合行政事业单位通过预算安排向同级财政申请取得专项债资金的管理要求。行政事业单位是否能够采取以借代支的方式，直接将借给项目公司的专项债资金计入财务会计的相关费用和预算会计的相关支出，而不是确认一项债权，同样缺乏相关规章制度的支撑。

2.用于经营性公路建设项目

专项债是否可用于经营性路桥基础设施建设项目（或PPP 项目，下同），值得商榷。首先需要说明的是，按照财预〔2017〕97 号文中的相关表述，出台收费公路专项债，是为了“规范政府收费公路融资行为，建立收费公路专项债券与项目资产、收益对应的制度，促进政府收费公路事业持续健康发展”。如果严格执行这一规定，则不应当存在将该品种专项债资金用于经营性公路建设项目的可能性。

是否可将其他专项债用于经营性公路建设项目，目前的相关政策尚不明确。由于财政部副部长邹加怡女士在第五届中国PPP发展（融资）论坛上提出了“探索PPP 与专项债的结合，撬动社会投资，发挥协同加力效应”的观点[6]，财政部PPP 中心主任焦小平也表示了“PPP 与专项债两者结合，有利于降低PPP 项目的融资成本，未来也将降低财政压力”的态度，使得研究政府专项债与PPP 项目融合途径，成为目前学术界关注的热点问题之一。按其观点，政府专项债，可作为债务性资金，投入PPP 项目。

需要解决的主要问题是：在现行财政预算管理体制下，经营性路桥基础设施建设项目无论效益如何，都无法提供纳入政府性基金预算管理的政府性基金收入或专项收入，故尚不存在专项债进入经营性路桥基础设施建设项目明确的路径。

（三）专项债用作项目公司资本金的政策分析

专项债资金无疑属于政府部门的债务性资金。财政部多次发文，禁止投资方用债务性资金出资作为项目公司的资本金。2019年3 月7 日财政部印发的《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10 号）中进一步强调，不得以债务性资金充当项目资本金。

但党中央、国务院出台的规定似乎改变了这一做法。2019 年6 月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字〔2019〕33 号）中首次提出，允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金。需要符合的条件有：1.属于中央重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目，主要是国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路、供电、供气项目；2.项目收益偿还专项债券本息后专项收入具备融资条件。这里的专项收入，包括政府性基金收入和专项债对应项目专项收入。2019 年11 月20 日印发的《国务院关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》（国发〔2019〕26 号）中再次明确了“可按有关规定将政府专项债券作为符合条件的重大项目资本金”。同时提出，投资项目资本金作为项目总投资中由投资者认缴的出资额，对投资项目来说必须是非债务性资金，项目法人不承担这部分资金的任何债务和利息。对此，如果将专项债资金作为项目资本金，也只是属于投资人的债务性资金，但不属于项目公司的债务性资金。

这意味着存在着将专项债资金作为项目资本投入经营性公路建设项目的可能性。按照2019 年9 月4 日国务院常务会议精神，以省为单位，专项债资金用作项目资本金的规模占该省份专项债规模的比例为20%左右。2020 年3 月，这一比例提高至25%[7]。

笔者认为，国务院和财政部出台的相关文件中涉及的相关规定，存在着协调一致的必要性。例如1996 年8 月23 日印发的《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》（国发〔1996〕35 号）中明确规定，试行资本金制度的投资项目，属于经营性项目。而政府收费公路建设项目属于非经营性项目，不以营利为目的；收费的目的是为了偿还建设债务本息；收取的车辆通行费也需要全额纳入财政预算管理。故本不应实行资本金制度。国发〔2019〕26 号文中再次明确了投资项目资本金制度适用于我国境内的企业投资项目和政府投资的经营性项目。但却将“政府收费公路”项目作为了实行资本金制度的基础设施项目。

按照厅字〔2019〕33 号文的规定，将专项债作为项目资本金需具备的前提条件之一是，项目收益偿还专项债券本息后还能产生用作资本金的专项收入。政府收费公路项目应当无法具备这一条件。按照现行《收费公路管理条例》的规定，政府收费公路应当在还清全部债务本息后停止收费。故如果严格执行这一规定，就无法产生还清专项债本息后还能够用作经营性路桥基础设施建设项目资本金的专项收入中的车辆通行费收入。按照财政部的规定，除了作为政府性基金收入的车辆通行费收入以外，收费公路专项债对应的政府收费公路项目的专项收入主要包括依托政府收费公路的广告收入、服务设施收入、收费公路权益转让收入等。如果还清建设债务本息后停止收费，就不再存在转让收费权的事项。相比较之下，广告收入和服务设施收入（应当体现为扣除服务设施经营成本费用后的净收入）寥寥无几，似乎不具有用作项目资本金的实质性意义。

三、规范专项债用于公路基础设施建设项目路径的初步设想

（一）规范专项债用于政府收费公路建设项目路径的初步设想

虽然目前许多项目公司采取的是将取得收费公路专项债资金确认为一项金融负债的会计处理，但笔者认为，这不属于收费公路专项债进入政府收费公路建设项目的规范路径。

首先，按照企业会计准则的规定，如果项目公司将取得的收费公路专项债确认为一项债务，意味着项目公司承担了需要在未来偿还收费公路专项债本息的现时义务。项目公司用于偿还收费公路专项债本息的资金来源，基本上属于收取的车辆通行费。需要进一步明确的是，与经营性公路不同，项目公司并没有通过投资建设取得了政府收费公路的收费权。由于收取的车辆通行费需要上缴地方财政，纳入政府性基金预算管理；所需的用于养护与管理的车辆通行费资金，需要通过编制预算向地方政府财政申请划拨；故项目公司实质上是按照委托代理的原则受地方政府委托，代表地方政府履行收取车辆通行费的职责。按照现行管理体制下规范的操作，项目公司无法、也没有必要先通过编制预算向地方财政申请用于偿还收费公路专项债本息的通行费资金，再将取得的这些资金上缴地方财政，以满足地方财政偿还收费公路专项债本息的需要。

其次，站在地方财政的角度，按照现行《财政总预算会计制度》、《政府收支分类科目》等相关规定，财政部门无法将这些偿还收费公路专项债本息的通行费资金，通过计入政府性基金预算本级支出科目和按照政府收支分类科目设置的相关明细科目来划拨给相关的项目公司；也无法将项目公司缴纳的用于偿还收费公路专项债本息的通行费资金，纳入政府性基金预算，计入政府性基金预算本级收入科目和按照政府收支分类科目设置的相关明细科目。

笔者认为，规范合理的途径应当是：将收费公路专项债资金作为非偿还性资金通过政府性基金预算的安排，划拨给项目公司。项目公司取得这些专项债资金，可确认为一项权益工具（其他权益工具或资本公积）或按照政府补助的思路进行会计处理。笔者赞同陕西省高速公路建设集团公司的会计处理，将取得的专项债资金确认为一项权益工具。考虑到投入项目公司的收费公路专项债资金是用于政府收费公路项目建设的，故计入资本公积的会计处理显得更为科学合理些。

如果项目公司将取得的收费公路专项债资金确认为一项权益工具（或者其他形式的非偿还性资金），意味着项目公司无需承担偿还收费公路专项债本息的义务并进行相关会计处理。产生的直接影响是：财政部门需要直接用项目公司上缴并纳入政府性基金预算管理的车辆通行费以及其他专项收入偿还到期专项债的本息；按照预算安排划拨给项目公司的通行费只是为了满足项目公司从事政府收费公路收费与养护管理的需要。这样项目公司确认的营业收入将大大减少，有可能削弱项目公司的市场再融资能力。

但按照国务院和财政部的有关规定分析，使用了收费公路专项债资金的政府收费公路建设项目，其未来的通行费已经被锁定用于偿还专项债本息。除非预期偿还全部专项债本息后还有余额，才能够用于社会融资。一方面由于目前新建政府收费公路项目的财务效益越来越不够理想，有余额的可能性微乎其微；另一方面还有赖于对《收费公路管理条例》修订来改变现行的政府收费公路的收费政策。故伴随着越来越多的政府收费公路项目使用收费公路专项债资金进行投资建设，意味着项目公司社会融资的能力将越来越弱。最终项目公司或者通过终止清算退出历史舞台；或者在法律法规或相关政策许可的前提下将政府收费公路变性为经营性公路；或者通过从事其他相关生产经营业务迈出市场化发展的新步伐，将融资平台公司性质变更为市场化导向下规范的公司制企业。在这种状况下，需要由公路事业单位承担全部政府收费公路投资建设与收费养护管理的职责。

（二）规范专项债用于经营性公路建设项目路径的初步设想

除了用作经营性公路项目资本金以外，投入经营性公路建设项目的专项债资金只能被项目公司确认为一项金融负债，承担在未来按期偿还专项债本息的现时义务。对于这样的路径，项目公司可通过严格执行企业会计准则的规定进行规范的会计处理。存在的主要问题是财政部门需要通过调整《财政总预算会计制度》和《政府收支分类科目》的相关核算内容，使得项目公司用于偿还专项债本息的资金具备纳入政府性基金预算管理的规范路径。

1.按照《政府总预算会计制度》中的规定，省级人民政府财政部门通过发行专项债筹措的债务资金，只能转贷给下级人民政府财政部门。由于项目公司将取得的专项债资金确认为一项金融负债（长期应付款），按照镜像互补关系，政府财政也应当将其确认为一项债权（长期应收款）。这就需要增加专项债转贷给项目公司的核算内容。

2.《2020 年政府收支分类科目》中的政府性基金预算类科目中也没有涉及与项目公司上缴的用于偿还专项债本息相关的收入类科目。也有必要予以增设，使得项目公司上缴的用于偿还专项债本息的资金能够规范地纳入政府性基金预算管理，用于偿还省级政府承担的专项债本金和利息。

如果暂时无法对《财政总预算会计制度》和《政府收支分类科目》进行补充或修订，也许在具体实务中仍存在非规范性操作的空间，但这超出了本文探讨的范畴。

（三）规范专项债用作项目公司资本金的初步设想

如果打算将政府收费公路专项债资金用作经营性路桥基础设施建设项目的资本金，其前提条件是还清全部债务本息后政府收费公路还能够继续收费。如果正在修订的《收费公路管理条例》正式发布，并且允许政府收费公路在还清用于建设的收费公路专项债本息后还可继续或永续收费，则可为将收费公路专项债用作经营性路桥基础设施项目资本金创造条件。

但有必要进一步说明的是：将收费公路专项债用作经营性路桥基础设施项目资本金的举措实质上是在透支政府收费公路未来的收益，具有一定的不确定性，需要谨慎对待。