重大公共活动中临时性行政措施的权限*

涂永前

内容提要 为保障重大公共活动顺利举办，政府规定临时性行政措施极为必要。临时性行政措施客观上减损公民权利，面临合法性的追问。省级人大常委会作出概括性授权，其本身缺乏职权依据，且无法为政府规定供给合法性。应当细致梳理为保障重大公共活动举行的临时性行政措施的具体种类，确定其所属行政强制措施、行政许可、管制性财产限制和行政检查等行政行为类型，据此明确各种类型措施的设定权限。在此基础上，区分政府以规章和规范性文件规定临时性行政措施的三种情形，由此指导和回应举办重大公共活动的法治实践。

为保障重大公共活动顺利举办，当常规管理措施不能满足顺利举办的要求时，采取临时性行政措施极为必要。然而，临时性行政措施客观上减损公民权利，增加公民义务，面临着合法性追问。诸如2020年初暴发的新冠病毒肺炎疫情。在疫情期间，各级各地政府(都成立了新冠肺炎防控指挥部)采取“封城”“禁行”“隔离”等临时性行政措施，需要依据相关法律执行，避免发生临时性限制措施失当问题。①疫情防控采取限制性措施，依法科学至关重要。根据《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》《法治政府建设纲要(2015)》《立法法》相关规定，规章及规章以下规范性文件在无上位法依据的前提下，政府设定临时性行政措施不得减损公民权利、增加公民义务。

由于目前尚无保障重大公共活动的专门立法，实践中，一般由活动举办地省级人大常委会作出概括性授权决定，获得授权后，由有关人民政府及部门在授权范围内依法规定和采取临时性行政措施。②这一概括性授权方式，在形式上满足了设定临时性行政措施的合法性要求，使其获得了来自权力机关的合法性“背书”。较以往，这一方式体现了法治的进步。不过，一揽子概括性授权能否在根本上奠定政府规定临时性行政措施的合法性根基？政府获得概括性授权后，是否可等同于其获得了“上位法依据”，从而可自主规定减损公民权利、增加公民义务的临时性行政措施？回答此类问题，还须回归政府规定临时性行政措施的权限这一基础性命题。

概括性授权的合法性追问

由于客观上对公民生活产生不同程度的限制，重大公共活动采取的临时性行政措施必然产生是否具有法律依据的追问。政府通常出台规章或规章以下规范性文件，对其拟采取的临时性行政措施进行规定，作为其执法依据。但规章或规章以下规范性文件，在无上位法依据的情况下，不得自主规定减损公民权利、增加公民义务的行政措施。由此则产生规章或规章以下规范性文件规定临时性行政措施的合法性追问。

同级人大常委会的概括性授权，能否作为规章或规章以下规范性文件规定临时性行政措施的合法性根据和前提？结论并非全然肯定。以下两个例子即为反证。例如，有些临时性行政措施涉及对人身自由的限制，依据《立法法》第8条，此类措施属于绝对性的法律保留，省级人大常委会自然无权对此作出授权。政府据此规定和采取这类措施，并不因此具有合法性。再如，有些临时性行政措施在已有的法律中已经规定，如《道路交通安全法》第39条和第40条规定的临时性交通管制，政府依法作出具体可执行性规定即可，无须获得省级人大常委会的授权。

对上述问题的细致分析，可从如下三个方面展开：

第一，人大常委会作出授权决定，其前提在于，人大常委会拥有规定此种临时性措施的职权。在逻辑上，拥有职权，才有可能授予其他国家机关；如若没有此项职权，无论如何也不可能授予出去。据此，人大常委会在作出授权决定前，应首先确认其所授予的政府规定临时性行政措施的职权是否属于其权限范围。这就涉及省级人大设定临时性行政措施的权限，其分析面向在于与全国人大常委会的权限界分。

第二，政府以人大常委会授权来弥补其规定临时性行政措施的合法性不足，前提在于政府自身没有规定临时性行政措施的职权。然而，《地方各级人大和地方各级人民政府组织法》第59条第(1)项明确规定，“规定行政措施，发布决定和命令”是县级以上地方各级人民政府的职权。此处的“规定行政措施”是指为执行法律、本级人大常委会的决议和上级国家行政机关的命令，在其职权范围内，以规范性文件形式规定具体办法和实施手段。也即，对于已有明确的上位法依据、且属于本级政府职权范围内的临时性行政措施，政府无须获得本级人大常委会授权即可自定；对于无明确上位法依据的临时性行政措施，政府当然无法规定，此时便应在明确法定依据或获得法定授权的前提下才可具体规定和实施。由此，又须落脚到具体的临时性行政措施到底属于何种权限这一基础命题。

第三，倘若人大常委会享有规定此项临时性行政措施的职权，而政府无权对此进行规定，是否可通过授权决定，将此职权授予政府来进行规定？这涉及概括性授权决定本身的合法性问题。

依循职权法定原则，省级人大常委会是否有权作出授权决定，取决于其是否享有此种职权。《宪法》第104条和《地方各级人大和地方各级人民政府组织法》第44条并没有规定省级人大常委会可以将其职权授予给政府。③有关省级人大常委会的授权规定，唯一可见的是《立法法》第82条第五款规定的未制定地方性法规、因行政管理特殊需要可先制定规章的情形。这属于地方性法规的特别授权，明显不同于省级人大常委会直接作出的概括性授权。由此可见，省级人大常委会就此作出授权决定本身面临着合法性不足的问题。

同时，一揽子的概括性授权方式存在着较大的合宪性问题。法治理论和实践对此已给予充分反思。在宪法中，遵循民主集中制原则，国家机构的职权配置体现了“使各个国家机关更好地分工合作、相互配合”这一要求。④不同国家机构承担不同职权，蕴含着功能适当原则的职权配置原理。⑤概括性授权的结果是“职权打包”，本质是将某一领域的职权整体移转至另一国家机关。如果不加限制将破坏宪法设定的国家机构职权分工体系，也实质性地悖离了职权分工体系背后的功能适当原理。这也正是2015年《立法法》将概括性授权修改为特别授权的初衷所在。在此情景下，尤其要谨慎使用一揽子的概括式授权。

综上所述，同级人大常委会的概括性授权，很难为规章或规章以下规范性文件规定临时性行政措施提供合法性根据和前提，应当回到问题本身，即规章或规章以下规范性文件规定临时性行政措施的权限。只有回答了这一基础命题，才能回应实践需求。

临时性行政措施的行政法类型

回答上述基础命题，须首先明确临时性行政措施在行政法中的概念和外延，使临时性行政措施这一相对笼统且在行政法上含义不明的表达，能够被类型化为诸种具有确定法律性质、清晰行政法界定的行政行为类型，以此作为梳理不同类型临时性行政措施设定权限的前提。

(一)临时性行政措施的概念辨析

临时性行政措施，并非一个含义明确、概念清晰的法律术语。顾名思义，所谓临时性行政措施是为某种行政管理目的临时性采取的行政措施。不过，尚未有法律对“行政措施”作出具体界定。

在学理上，一般都是从“规定行政措施”的表达切入，将其视为与具体行政行为相对应的一种抽象行政行为，并且是与行政法规、规章相区别的非立法性抽象行政行为。⑥但这一理解更多侧重于对“规定”的阐述，即作出“行政措施”的载体和形式。基于动宾结构，行政措施实际上还是行政机关针对特定具体事项所单方面采取的行政行为，其后果则是对公民产生实际影响。“规定”可以针对不特定的主体，因而具有一定的抽象性；但“行政措施”一定落实到特定事项和符合特定条件的相对人，因而体现了具体性。⑦例如，某市政府为了缓解拥堵，决定实行单双号限行；某区为迎接上级检查，决定关闭农贸市场。这些行政措施均是以规章以下规范性文件的形式作出，但其本身却体现了行政职权色彩，具有行政处分性质，能够产生行政行为效果。

因此，可以这么理解，行政措施是行政行为的代名词，具有宽泛的含义，可以用其涵盖行政机关为履行行政职权所作出的能够产生行政法律效果的行政行为。⑧基于此，临时性行政措施是指在特定的时间和区域范围，为特别行政管理目的而采取的行政措施。当目的达成、条件消除或特定事项消失，行政措施就不再使用。

在观念上，临时性行政措施常常与行政强制措施相混淆。《行政强制法》第2条第一款对“行政强制措施”作了权威界定：“行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。”行政强制措施也是暂时性的，且临时性行政措施包含着大量的临时性强制措施，均以强制当事人在特定事项上的容忍和不作为义务⑨，因而二者在内容上事实上存在着诸多重叠。不过，临时性行政措施在行政行为的类型上，除行政强制措施外，还包括临时性行政许可、临时性行政检查、行政指导、行政奖励等行为。因此，临时性行政措施以行政强制措施为主，但二者不可等同。

(二)临时性行政措施的种类

如何设定临时性行政措施，取决于其所涉及行政行为的设定权限。从举办重大公共活动所采取的临时性行政措施所涉及的领域来看，大体覆盖了公共安全、社会治安、交通运输、安全生产、食品药品安全、市容环境卫生、环境优化、海域管理等领域。⑩

举办重大公共活动所采取的临时性行政措施，主要包括以下具体八大种类：(1)社会治安与公共安全类。包括刀具安全管制；养犬管理；外地人员留宿场所安全管理；身份验证和安全检查；外地人员向小区(社区)属地派出所报备、审核通过；设置公安检查点，对进入指定区域的人员、车辆进行身份验证和安全检查，必要时对该区域采取临时性封闭措施；住宅的即时强制、管制性行政强制措施；安全检查特别措施；开展入户走访调查。(2)交通运输类。包括载货汽车流量限定，划分车辆的单双牌号；部分区域实行临时性封闭管理；汽车租赁和网约车安全管理；道路交通安全管理和部分区域机动车通行临时管制；汽车客运出租管理；实行限制通行管理、封闭管理。(3)安全生产及消费类。包括责令、制止、关闭或暂停生产；建设工程施工管理；危险化学品、烟花爆竹、非煤矿山安全监管；禁止制作和限制销售燃放烟花爆竹；无线电管制；限制或者停止集市、影剧院演出或者其他人群聚集的活动。(4)食品药品安全类。包括食品安全管理；防止或者减轻社会危害的食品封存等。(5)市容环境卫生和环境优化类。包括城市环境管理整治；市容环境卫生管理；限期拆除该工程规划线以内的所有房屋；对特定广告、建筑实施拆除；噪声管理；对重点大气污染物排放工业企业实施限产停产；大气和水环境质量管理。(6)海域管理类。包括禁止渔船出海；对内河水域船舶实施临时性管控措施；行政执法部门的登临检查、身份查验；办理进出港申报手续，配备适任人员，随船携带相应的资格资料。(7)物价、税收政策调控类。包括物价管理；税收政策调整，免征应缴纳的增值税等。(8)其他类，如封闭可能造成传染病扩散的场所。

(三)临时性行政措施的行政行为类型

根据上述临时性行政措施的行为领域、行为手段以及行为对象的差异，可以划分为行政强制措施、行政许可、管制性财产限制和行政检查四种类型。

1.行政强制措施

行政强制措施是行政机关在行政管理过程中为维护和实施行政管理秩序而采取的暂时性手段。在举办重大公共活动所采取的临时性行政措施中，主要以此类行政行为为主。可以依据行政强制措施针对对象分为三种类型：物品管制类行政强制措施、场所管制类行政强制措施及消除隐患或妨碍强制措施。第一，管制物品类行政强制措施，主要指针对财物进行查封、扣押等行政强制行为。例如，针对枪支、毒品、特殊化学品和刀具等危险物品所采取的没收、查封和扣押的管制性行为。第二，管制场所类行政强制措施，主要指针对特定地点和区域实施时间和流量上的限制行为。例如，对住宅的即时管制行为、对部分道路实行通行限制和封闭管理行为等。第三，消除隐患或妨碍类强制措施，主要是指针对行为人的行为存在安全隐患或存在妨碍，需要对其行为进行一定限制。例如，“责令消除安全隐患”“责令行为人排除妨碍”等。有两点应注意：一是在交通管制中，交警采取的限发通行证，属于临时性行政许可；二是对违法建筑的“责令限期拆除”，既不属于行政命令，也不属于行政强制措施，而是行政强制执行，即要求相对人履行前置行政决定所设定的义务。

2.临时性行政许可

行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请,经依法审查准予其从事特定活动的行为。临时性行政许可是相对常规性行政许可的概念，《行政许可法》第15条规定了临时性行政许可的设定和实施，各个位阶的法律法规也对其作出规定。举办重大公共活动采取临时性行政许可的法理(律)依据是，直接涉及国家安全、公共安全，则需要设定条件并予以批准。这种临时性行政许可主要体现在对交通、环境、物品、场所和行业所采取的“管制型”和“管理型”的行政措施中。例如，交通管制中，为车辆限发通行证；环境管理中，要求相关人员办理申报手续，要求养犬者申办养狗证；物品管制中，对危险化学品、烟花爆竹、非煤矿山涉及行政许可的安全监管行为；行业管制中，要求汽车客运出租、食品药品、网约车申请营运许可等；在人员流通管制中，要求相关人员禁足、隔离、上报或检测等行为。但值得注意的是，按《行政许可法》第15条规定，只有省级政府规章才能设定临时性行政许可，虽然带有实用主义色彩，但对于举办重大公共活动而言，采取临时性行政许可显然并非易事。

3.管制性财产限制

管制性财产限制是指政府没有征收程序，而只是通过行政决定对财产权的占有或使用进行某种限制，但能够对财产权产生直接限制甚至剥夺的效果。从行政过程来看，管制性财产限制是行政主体要求可确定的相对人履行一定的作为或不作为的意思表示，它是通过命令使相对人履行义务来达到维护社会秩序的目的。管制性财产限制是一种具有特殊性的行政行为。它可以作为一个独立的行政行为进入复议或诉讼途径，也可能与行政强制执行或其他行政行为相融合。管制性财产限制是对财产行为(收益)的一种限制，但不会导致权利人丧失对财产的占有，并且政府并没有获取私人财产权的目的，只是基于行政需要对相对人的财产权进行限制，影响的是权利人对该财产的使用。在实践中，管制性财产限制的行政决定一经作出，相对人便有了相关义务，必须按行政命令要求履行一定的作为或不作为义务，否则须承受行政主体给予的包括处罚、强制执行在内的不利后果。举办重大公共活动常采取管制性财产限制方式，包括如下具体类型：“责令停止开采”“责令停止生产、销售”“责令停止使用”“责令停止发布广告”等。应注意的是，管制性财产限制具有强制色彩，因而与行政强制措施有一定相似性。不过，管制性财产限制是限制财产的意思行为，而行政强制措施则更多是物理行为，这是二者的本质区别。

4.行政检查

行政检查是依法享有行政职权的行政主体，为实现行政管理职能，达成行政目的，对行政利害关系人履行法律文本规定的义务或履行行政活动方式确定的义务情况，所进行的强制检查、了解的行政活动。

行政检查是行政机关一种重要的执法方式，其有利于行政机关更好地履行行政管理职能，却可能影响到公民的合法权益。行政检查对应的是相对人配合的义务，在检查中，当事人的人体、健康状况、场所、行为、状态等，应按照行政主体的要求接受检查。关于行政检查是否属于行政强制措施，理论上一直存在争议。《行政强制法》基于行政检查是一种程序性的工作流程，未将其纳入行政强制措施。行政检查可以区分为例行检查和特定检查、普通检查和专业检查、依职权检查和依检举检查、书面检查和实地检查、事前检查和事中检查、抽样检查和实时检查、定期检查和临时检查等类型。在具体方式上，包括审查、调查、检查、检测、责令提供必要凭证等。由于行政检查客观上对公民的权利义务产生影响，因此，行政检查权的授予和控制、行政检查手段的许可和限制，都应遵循依法行政的要求。为举办重大公共活动所采取的行政检查主要包括：设置安全检查点、车辆身份验证、人身安全检查、健康状况检查、开展入户走访调查等几种形式。

不同类型措施的设定权限

从行政法理论和实践上，要注意区分不同临时性行政措施所对应的行政行为类型，并根据相关法律法规分别判断其设定权限。如上所述，临时性行政措施至少包括行政强制措施、临时性行政许可、行政命令、行政检查等类型，其对应的设定权限，分述如下：

(一)行政强制措施类的设定权限

《行政强制法》专章规定了行政强制措施的设定权限，临时性行政措施的设定须遵循。就地方政府规定临时性行政措施而言，存在三种情形：

1.法律、行政法规和地方性法规已经设定的行政强制措施，地方政府有权依据相关法律、行政法规的规定进行具体规定。在此种情况下，无须本级人大常委会授权。

《行政强制法》第3条第二款规定：“发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件，行政机关采取应急措施或者临时措施，依照有关法律、行政法规的规定执行。”例如，《道路交通安全法》第39、40条、《人民警察法》第50条，规定了交通管制；《人民警察法》第17条规定了现场管制；《传染病防治法》(第39～49条)规定了疫情控制的隔离、封锁、处置等措施。

地方政府依此法律便可规定与保障重大公共活动有关的交通管制和现场管制措施，无须获得本级人大常委会的授权，但应受到本级人大常委会和上级人民政府的合法性监督。同时，对于只能有法律规定的行政强制措施，地方政府即使获得本级人大常委会的授权，也不能进行规定，否则便违反了法律保留原则。而本级人大常委会的相关授权决定，也因违反法律保留原则而存在合法性问题。例如，依《行政强制法》第10条第二款规定，限制人身自由、冻结存款汇款的行政强制措施，只能由法律设定，行政法规也无权设定。地方政府只有依据法律和行政法规才能进行规定。

2.临时性行政措施所涉及的行政强制措施未在法律和行政法规中规定，可由地方性法规进行规定；地方政府依据地方性法规以规章或规范性文件形式进行具体规定。

依《行政强制法》第10条规定，未制定法律、行政法规的且属于地方性事务的，地方性法规可以设定查封场所、设施或者财物、扣押财物的强制措施。地方性法规有权设定一定范围的行政强制措施，因此，为保障重大公共活动举行，在法律和行政法规未规定的情形下，可以设定不属于法律保留范围且属于地方性事务的行政强制措施。如此，地方政府可依据地方性法规设定的行政强制措施进行具体规定。

3.临时性行政措施所涉及的行政强制措施未在法律和行政法规中明确规定，且地方性法规无法及时制定，此时地方政府可根据本级人大常委会特别授权，以规章形式设定临时性行政措施。

实践中，为保障重大公共活动顺利进行所实施的临时性行政措施涉及面极广，难以按照地方性法规的制定程序对各个领域的临时性行政措施逐一规定，因此一般采取本级人大常委会概括性授权方式，由地方政府在授权范围内依法规定临时性行政措施。这一情形的概括性授权，在逻辑上遵循了合法性传递模式，但不符合《立法法》规定。

依《行政强制法》第10条规定，法律法规外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。但依《立法法》第82条第五款规定，应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章。也即，地方政府在无上位法根据的前提下，因行政管理迫切需要，有权设定行政强制措施。

据此，地方政府在无法律法规依据的情形下，自主设定行政强制措施，须满足三个条件：(1)须获得本级人大常委会的特别授权，授权内容须明确说明应当制定地方性法规但条件不成熟；(2)因行政管理的迫切需要；(3)设定的行政强制措施不属于法律保留事项。只有满足以上三个条件，地方政府以规章形式设定行政强制措施方具有合法性。此时，本级人大常委会的特别授权，也符合法律要求。

基于此，临时性行政措施若涉及“限制人身自由”“冻结存款汇款”之外的行政强制措施，在尚未制定法律、行政法规且属于地方性事务的情况下，省级人大常委会可以授权地方政府以规章来规定。

(二)临时性行政许可类措施的设定权限

相关领域的许可如已由法律、行政法规和国务院决定规定，地方性法规和政府可在上位法设定的许可事项范围内，对实施该许可进行具体规定。如果上位法未对该领域的许可进行规定，地方性法规和政府可在符合条件前提下进行自主设定。

《行政许可法》第15条规定，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。由此，只要不违反《行政许可法》第15条第二款的禁止性事项范围和要求，地方性法规有权设定临时性行政许可。同时，在法律、行政法规和地方性法规未规定的情形下，因行政管理需要，省级人民政府可以以规章的形式设定临时性行政许可。

从上述列举的事项范围来看，为举办重大公共活动的临时性行政许可，并不涉及国家统一资格资质、设立登记及其前置性许可事项，也不存在地方保护目的；且许可实施时限限于举办公共活动前后不超过一年，因此，省级人民政府可在无授权的情形，以规章形式自主设定相关领域的临时性行政许可。

(三)管制性财产限制类措施的设定权限

管制性财产限制类措施的设定权限，取决于行政机关对财产权保护法治水平的认知。首先需要明确行政机关并无剥夺私人财产权的意图，只是基于公共利益之需对其财产权设限。但这种限制对私权造成的一定限制或侵害，应当由行政相对人请求行政机关给予相应补偿，这就是管制性征收。一方面，由于行政行为是为公共利益对相对人的财产权进行限制，基于社会互惠原理，公益与私人财产权之间应该达到一种平衡。行政行为对私人财产权的限制受法律约束，不可能剥夺私人财产权，只能为其设限并支付私人财产权受限的“对价”。据此，公益与私益的平衡只能形成一种补偿关系，而不能形成基于财产价值全部补偿的赔偿关系。另一方面，在管制性财产征收后，从财产权保护角度应该赋予相对人相应的救济权。当政府决定对相对人财产权构成较大限制，严重影响相对人对财产的预期收益或使财产的价值大大减损，那么为了防止行政行为的滥用，应赋予相对人救济权利。

管制性财产限制类措施应采取管制性财产征收的方式。但在实践中，管制性财产限制伴随着行政命令，并且与规范性文件相混淆。它不能超出法律法规减损相对人权利或者增设义务；而行政命令根据法律法规的授权，可以具体设定和调整行政相对人的权利和义务。比照行政处罚设定的法律保留事项，如责令停止开采，责令停止生产、销售，责令停止使用等，都属于对财产权造成的重大损害，那么管制性财产限制及其征收应该也采取法律规定。基于此，政府此类行政决定必须在有法律明确规定的情况下开展。

据此，管制性财产限制的设定，须有明确的法律规定。当然，获得法律规定后，行政机关可以命令或决定等方式作出相对人的权利义务规定，既不能与上位法抵触，也不能超越法律授权范围。并且，采取限制措施应当实质上符合比例原则，只有出现必须要对财产权进行限制的行政目标时才可以征收。

(四)行政检查类措施的设定权限

实践中行政检查的方式较为复杂，一方面，由于行政行为在作出前应查明事实，因而需要必要的检查；另一方面，由于行政检查事项复杂，检查主体须根据实际需要创设不同的检查手段。现有立法关于行政检查的规定极为分散，并且，实践中有些规范性文件和政府通知违反法律保留原则，设置了对公民人身及其住宅的检查，且任意增加检查手段、扩大检查范围。行政检查设定规范本身过于笼统，检查具体规定过于空泛致使行政机关可以借助自由裁量权突破行政检查的法定范围，依自身需要任意设定检查种类和范围，导致行政检查交叉设定、越权设定现象较为严重、检查范围过宽，违反了行政检查的必要性和合理性原则。

应该承认，目前行政检查设定的规范乱象不可避免地反映在重大公共活动举办过程中的行政检查设定上。为使检查性质的临时性行政措施在法治轨道上运行，同时考虑行政检查回应复杂实践的灵活性，应当坚持“授权模式”，即以有明确的法律法规授权为前提，由政府以规章和规范性文件形式结合举办重大公共活动的实践需要，具体规定各个领域的行政检查措施。《人民警察法》《治安管理处罚法》《行政处罚法》《突发事件应对法》《传染病防治法》等法律已经完成了对举办重大公共活动采取行政检查措施的授权。当下的要求是对政府规定的合法性和合理性进行控制，使其不能违反法律保留原则直接设定强制性行政检查，同时依据比例原则，对依附于行政管理职权的检查手段、范围和范式进行合理设定。

政府规定临时性行政措施的建议

根据上述分析，举办重大公共活动的临时性行政措施的设定，逻辑上可以分为三种权限类型：

1.如临时性行政措施属于上位法保留事项，例如临时性财产限制，而法律和行政法规对此没有规定，省级人大常委会对此无权授予地方政府进行规定，地方政府无权自主规定。

2.如临时性行政措施属于地方政府管理事务，法律和行政法规对此没有规定，省级人大常委会有权以地方性法规形式进行规定；如地方性法规也未规定，根据《立法法》第82条第五款，因举办重大公共活动的行政管理需要，省级人大常委会可授权地方政府以规章形式对其进行规定。

3.法律和行政法规已经规定临时性行政措施，地方政府有权以规章和规范性文件的方式，有权结合重大公共活动举办的实际情况，对其实施进行具体规定，此时无须省级人大常委会授权。

基于此，为保证规定临时性措施的合法性，重大公共活动执委会应联系各行政主管部门，条分缕析、细致全面、未雨绸缪地梳理各个部门各个环节可能会采取的临时性行政措施，总结出为保障重大公共活动进行的临时性行政措施的具体方式。基于此，对各种临时性行政措施进行法律权限分析，对应以上三种情形，明确权限，采取不同路径。

省级人大常委会可以“决定”的方式，将原先的概括性授权方式改进如下：“在……筹备、举办期间及延后期限内，省和设区的市人民政府针对可能存在的风险和影响，在采取常规管理措施尚不能满足保障……圆满顺利举办的各项具体要求的情况下，在不与法律、行政法规相抵触前提下，可以根据必要、适度的原则，在公共安全、社会管理、交通运输、安全生产、食品药品安全、市容环境卫生、环境保护等领域，根据《立法法》第82条第五款，可以规章形式先行规定应当由地方性法规规定但未规定的临时性行政措施；根据《行政强制法》《突发事件应对法》《传染病防治法》《人民警察法》《道路交通安全法》等法律，结合重大公共活动举办保障的实际需要，以规章或规范性文件形式，对临时性行政措施的实施进行具体规定。”但是，地方政府应避免违反越权行政、违法行政，尤其应避免类似超越法律保留事项的限制权限。

此外，政府所属行政主管部门能否出台规范性文件来规定临时性行政措施？依《地方各级人大和地方各级人民政府组织法》第59条第1项规定，未明确行政主管部门规定行政措施的职权。规范性文件不得在无上位法依据前提下创设公民权利义务，其规定权限应限于授益性规定、程序性规定。对应上述三种权限类型，政府所属行政主管部门以规范性文件形式来规定临时性行政措施，仅限于为实施法律、行政法规和地方性法规，结合重大公共活动举办的实际情况做具体的执行性规定，其规定内容应侧重于告知、指导和程序，避免过多的权利限制和义务课加。

应当承认，较以往而言，由省级人大常委会概括性授权赋予地方政府规定临时性行政措施的方式体现了地方人大和政府以身作则对法治的遵守，这是法治理念的进步。但从法治思维贯彻和法治手段选择来看，保障重大公共活动顺利举办的诸多措施，仍须进一步推进，明确政府规定临时性行政措施的权限是其核心。在此基础上，国家层面需要进一步完善法律保留事项。同时，还需要加强对政府规定的备案审查、程序规范和监督救济。

①徐隽：《疫情防控，别走极端》，《人民日报》2020年2月17日。

②例如，2008年，上海市人大常委会出台了《关于本市促进和保障世博会筹备和举办工作的决定》；2011年，深圳市人大常委会出台了《深圳市人民代表大会常务委员会关于促进和保障大运会筹备和举办工作的决定》；2016年，浙江省人大常委会出台了《省人大常委会关于授权省及设区的市人民政府为保障二十国集团领导人第十一次峰会筹备和举办工作规定临时性行政措施的决定》等。

③授权政府以规章形式设定临时性行政措施，是否属于该重大事项决定权？这是一种勉强可以解释的路径。但根据彭真对地方人大常委会重大事项决定权的界定，理解重大事项决定权的关键在于“讨论”和“决定”，而非一揽子授权。参见彭真《关于地方人大常委会的工作》，《彭真文选》，人民出版社1991年版，第387页。

④彭真：《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》，《彭真文选》，人民出版社1991年版，第456页。

⑤张翔：《我国国家权力配置原则的功能主义解释》，《中外法学》2018年第2期。

⑥王春业：《法律视角下的行政措施》，《民主与法制时报》2018年9月13日。这一理解，也可参见叶必丰、周佑勇《行政规范研究》，法律出版社2002年版，第28页。

⑦哈耶克指出，规范必须具有抽象性，不能考虑个别的人或某一特别的行为；而行政措施，则是那种为可以辨别的群体提供支配或运用特定资源的措施。参见[英]哈耶克《法律、立法与自由》第1卷，邓正来等译，中国大百科全书出版社2000年版，第219页。

⑧柳砚涛：《质疑“规定行政措施”》，《行政法学研究》2007年第3期。

⑨胡建淼：《“行政强制措施”与“行政强制执行”的分界》，《中国法学》2012年第2期。

⑩福建省、山东省、上海市等地的省级人大常委会授权政府规定临时性行政措施的决定。