我国农村低保欺诈的成因剖析及法律对策

◎陈智榕 李杰赓

一、问题的提出

低保欺诈，通常是指通过提供虚假信息套取低保的行为，包括瞒报、虚报自家或关系户可支配收入，虚构并不存在的低保户，瞒报已经过世的低保人继续领取低保金三种行为。根据相关数据显示，在陕西、福建、安徽、江西、河南这五个省的696个低保户抽样调查中，约六成不属于贫困家庭，而有近八成的贫困户没有享受低保救助。有媒体报道，有的地区出现“低保懒汉”的现象，即这些骗取低保的人大多数具有劳动能力，但是他们宁愿在家打麻将，也不愿意自食其力。那些应该获得低保的人，没有机会得到，不该享受低保的人，却享受着低保待遇，这无疑是对我国最低生活保障制度的侮辱。事实上，低保制度体现的是一种社会关爱，是发展成果由人民共享的体现，是国家对公民物质生存权的基本尊重和保障。政府把一部分纳税款项用于救济那些生活困难，确实需要帮助的人。但如果救济的是懒汉，势必让公众对这一制度产生质疑，长期以往，社会保障制度就无法真正发挥“保障社会”的作用。

二、低保欺诈的原因剖析

（一）低保对象瞄准率不高

从二十世纪九十年代开始，我国初步建立了城市最低生活保障制度。但是，对于如何识别低保对象？这一直是个难题。由于公民的财产和收入缺乏科学的审查依据，且申请低保的人数众多，导致核实低保对象的工作难度非常大。根据民政部2012 年印发的《最低生活保障审核审批办法（试行）》规定，户籍状况、家庭收入和家庭财产是认定低保对象的三个基本要件。但是，家庭收入核准往往是农村低保对象认定的最大难点。一方面，农民工资收入主要靠外出打工，工作不固定，且一般不与用人单位签订劳动合同，不缴纳五险一金，所以农民的收入难以核实。另一方面，农民的主要收入来源于生产经营性纯收入，多以农作物为主，难以用货币来衡量。此外，农民的财产性收入、转移支付收入以及债务与债权等，也难以统计核实。低保认定标准模糊，让不法分子留下操作空间。在湖南北部的一个村子，年过七旬的老爷爷一直想为脑瘫孙子申请低保，村里没给指标，村干部给出的理由是，他家不是最穷的。谁家最穷？实践中画一条贫困线其实很难，在农村，计算家庭收入一直是困扰低保政策实施的一个主要问题。

（二）低保信息不透明

在农村，尤其是在一些交通不发达、信息闭塞的地区，一些贫困群体根本不知道自己有权利申请低保。有的地方的居民，根本不知道谁领了低保，谁没领，因为领取低保的人员信息从来没有张贴公告公示。例如，个别村干部弄虚作假，在村级民主评议表上代签其他评议人员的姓名，欺下瞒上，优亲厚友。有的人为了低保搞虚假证明材料、隐瞒家庭收入和财产，甚至试图贿赂工作人员；有些人享受低保政策后收入上升，家庭经济条件好转，低保信息却没有及时清理。有的困难群众明明符合的申请低保的条件，但是基层工作人员通过明示或暗示的方法，表明要想得到低保名额，贫困者必须事先上缴一部分低保金以作为回报。在农村，低保户的选择具有很大的自由裁量因素，在很大程度上依赖经验判断和熟人社会常识。当村民并没有意识到这是自己应有的权利时，熟人社会的道德约束失效，就会出现这种“基于同意的剥夺”现象。从此视角看，国家福利在乡村分配执行过程中，并没有完全被贫困群体所享有，其中一部分由于制度不公开、不透明而被掠夺了。

（三）低保欺诈犯罪成本低

针对低保欺诈行为，一些国家加强了对欺诈者的惩罚力度，主要通过法律手段来遏制。例如英国2013 年出台新法规：以欺诈行为获得福利的人，最长判处十年监禁。相比之下，我国《城市居民最低生活保障条例》（1999 年）第14 条规定，“对于骗取低保金的，由县级人民政府民政部门给予批评教育或者警告，追回其冒领的城市居民最低生活保障款物；情节恶劣的，处冒领金额1 倍以上3 倍以下的罚款。”但事实上，我国对骗低保者的惩罚往往只是取消名额和停发低保，并没有加以经济方面或其他处罚。这在一定程度上，诱使违法者跃跃欲试，觉得有利可图，不惜以身试法。

三、低保欺诈的法律对策

（一）提高低保对象瞄准率

1.多维度衡量贫困。之前在低保户的实际识别过程中，把收入作为唯一考虑的因素，仅用收入标准来评估瞄准问题，会导致瞄准率的低估。为了更全面地评价农村低保的瞄准率，本文提出一种新的低保户量化识别标准，从多维贫困视角分析低保的瞄准问题。因为人的贫困不仅仅是收入的贫困，还包括教育、健康、住房及消费等其他维度的贫困。首先，在教育方面的贫困，占20%的比重；其次，在健康方面的贫困，占30%的比重。然后，在住房方面的贫困，占10%的比重。最后，在消费方面，家庭人均年消费水平低于三千元的，贫困值占40%。

以往把申请者的家庭收入作为获得低保的唯一依据，而家庭收入核准是农村低保对象认定的最大难点。而单纯地将家庭收入作为是否获得低保资格的做法不够科学。通过多维度的衡量，可以更科学、合理地判断申请者是否符合低保的标准，防止骗保的发生。

2.实行信息综合审核。目前，许多地方都实现了跨部门、多层次、信息共享的救助申请家庭经济状况核对机制。笔者建议各地可开发城乡居民生活救助数据库和设立警报线，建立信息联动机制，实现实时监控。将工商、公安户籍、车辆、民政、财政、社保、公积金、房地等8 个部门的18 种收入、财产信息纳入信息核对系统，实现了申请家庭经济状况信息核对，有效的解决了申请家庭经济状况认定难题。信息化监管可以大幅度提高制度运行的效率，降低制度的运行成本，提高对救助对象的瞄准率，成为减少低保欺诈第一道防线。

（二）实行低保听证和信息公开制度

目前成都市首个有关低保听证的实施办法已在锦江区开始试行。通过对提出申请低保和已经享受低保人员中有争议的进行公开听证。实行低保听证目的是要杜绝那些隐瞒收入享受低保、收入增长了却不放弃低保、开着宝马领低保、溜着宠物狗吃低保的现象。公示是对公民权利的一种肯定，低保户在接受舆论监督后认为自己得到了认可，权利意识萌生，不再一味“被迫欺诈低保”。公示制度压缩了审核机关截留低保金的逐利空间。公示制度实行后，在熟人社会下，公民对于这种隐蔽的关系很容易识别，从而产生了舆论监督。公示使公民更加了解低保政策，关注低保资源分配，促进贫困者的主动申请。公示制度形成的公开监督对于审核机关的权力进行了制约，并且对于公民权利进行了启蒙和肯定。

（三）建立一套完善的核查追责机制

针对当前骗保现象较多、惩处力度偏小等问题，应当积极推动建立全国或全省范围内的追责机制。在目前清退的基础上，可以通过法律途径对已发低保资金和享受待遇的进行追缴；可以将骗保人的骗保行为纳入个人诚信档案，使骗保者得到应有的惩戒，使意欲骗保者心存畏戒。同时，建立涵盖低保核查、公示、评议、审批各环节的责任清单，对滥用职权、徇私舞弊、优亲厚友、失职渎职的工作人员要联合纪检监察机关依法依纪追究责任。

2018 年4 月，全国人大常委会关于刑法相关条款的法律解释规定，骗取养老、医疗、工伤、失业、生育社会保险金或其他社会保险待遇的，按诈骗罪论处。其中，有代表建议将“骗取社会保障待遇和社会救助金等行为”涵盖进来，把骗领低保也按诈骗罪论处。这显然会加大骗领者的违法成本，从而在客观上减少低保骗取行为的发生。

四、结语

低保作为基础性的社会保障制度，不但是贫困家庭的生计来源，关乎公民生存权的保障，而且承载保障社会稳定的重任，其重要性不言而喻。在低保对象的识别和管理中，政府要秉持公平公正的原则，严格按照规定对申请者的贫困状况进行审核，对低保信息要做到公平、公正、公开，对低保申请者的生活状况进行动态监测，减少骗保和人情保现象的发生，真正做到扶贫济弱、应保尽保。