制度型开放视野下上海自贸区对山东自贸区的经验借鉴

2020-02-28黄文

经济技术协作信息 2020年32期

◎黄文

2018 年11 月，中央经济工作会议提出要推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变，这是在中央文件中首次出现“制度型开放”。2019 年11 月5 日，十九届四中全会的《决定》再一次强调，“推动规则、规制、管理、标准等制度型开放”，这标志着中国的对外开放进入了制度型开放新阶段。

一、深化制度型开放

2008 年金融危机之后，经济全球化发展呈现出新特点。这些特点突出表现在经济全球化的增速放缓，贸易摩擦不断升级，以及国际经贸规则正在发生改变。所以，构建制度型开放，成为推动经济全球化发展的必然趋势。所谓制度型开放，是指打破商品和要素流动型开放的局限性，推动我国的市场规则、投资规则、制度体系等实现与国际对接，努力推动国际规则朝着更加公平、公正、合理的方向发展。

（一）制度型开放是应对经济全球化新挑战的必然选择

在经济全球化的今天，贸易分工和产业链使各国的利益连接更加紧密。当前，受疫情影响，各国采取了一些隔离的措施，对全球产业链造成了一定的影响，但这终究是暂时的。中国积极推动全球产业链优化布局，通过制度型开放，努力成为全球经济增长的新动能。进一步推动扩大开放，特别是制度型开放，才能有利于实现投资便利化以及知识产权保护，使得国际经济秩序朝着更加公正合理方向发展。

（二）制度型开放是发展高水平对外开放的必由之路

我国提出“制度型开放”，意味着我国的对外开放水平继续向纵深发展。目前，我国也积累了大量的制度型开放实践，从自由贸易试验区、自由贸易港的设立，到《外商投资法》的颁布实施，这些都体现了我国推动更高水平对外开放的决心和信心。2020 年，我国发布了《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2020 年版），全国外商投资准入负面清单由40 条减至33条，加快了服务业等重点领域的对外开放进程。制度型的开放意味着思维方式的改变，意味着规则、制度层面的开放。我国在跨境电商、移动支付等领域也积累了大量的优势，这些都有利于我国进一步积极适应全球经济规则从以往“边境开放”向“境内开放”的改变，有利于我国积极应对复杂多变的国内外环境变化。

（三）制度型开放是全面深化改革的制度优化使然

市场化的深层次改革需要制度型开放，公平竞争的市场环境，公开透明的市场秩序也迫切需要制度型开放。通过推动制度型开放，实现改革与开放的统一，实现以开放促改革的重大历史任务。通过制度型开放，推动制造业、服务业等领域改革。当然，在这个过程中，会触及到开放中的深水区，需要中国积极参与国际竞争，进一步深度融入全球化，并进一步引领经济全球化的方向。制度型开放有利于中国更好地对标国际规则，真正实现以开放促改革。

二、上海自贸试验区的制度型开放经验

（一）建立负面清单管理为核心的外商投资管理制度

通过持续优化清单内容，负面清单的条目逐渐减少。从最早的2013 年版负面清单的190 项条目，减少到2014 年的139项，到2015 年的122 条，2017 年的95 条，2018 年的45 条，再到2019 年37 条。2020年最新版的负面清单条目已经减少到30条。在负面清单管理模式下，各行业开放度逐年提高。比如，针对制造业的特别管理措施，由2013 年的63 项减少到2020年的2 项；针对采矿业的特别管理措施，由2013 年的16 项减少到2020 年的1 项。负面清单制度的建立和推行，进一步简化了外资准入流程，缩短了外资准入的时间。

（二）设立“单一窗口”为重点的贸易监管制度

2014 年6 月18 日，上海自贸区开始试运行国际贸易“单一窗口”。国际贸易“单一窗口”的设立，极大简化了企业报关、报检的手续和流程，从而节省时间和人力成本。目前，“单一窗口”已经从1.0 版升级到3.0 版，拥有9 个功能板块。截至2020年5 月，应用“单一窗口”出口退税功能，已累计退税额76 亿元，惠及4000 余家外贸和生产企业。

（三）推动金融领域创新

一是建立跨境人民币双向资金池。跨国公司通过人民币双向资金池业务，实现集团内部各关联企业之间的资金跨境划转。二是建立自由贸易账户业务。境内企业可以通过自由贸易账户和境外资金自由汇兑的账户。境外企业可以按准入前国民待遇获得相关金融服务。三是建立本外币境外融资政策。自贸区内企业在开设自由贸易账户后，可以以企业资本金的两倍为上限，在境外进行本外币融资。

（四）设立事中事后监管制度

从2013 年到2016 年，再到2019 年，上海自贸区一直在不断探索建立透明高效的事中事后监管制度。从事前到事中事后的转变，是自贸试验区制度创新的重要举措。事中事后监管制度的建立，可以有效鼓励企业自律、社会力量的多元参与，并在此基础上形成了信息互联共享的协同监管机制名录制度、安全审査和反垄断审査制度等体制机制。

（五）完善法律文件体系

上海自贸区通过完善地方立法，不断加强自贸区建设的法律保障。从2013 年9月《总体方案》的正式印发，到《自贸区管理办法》的出台。到2014 年7 月，上海市又推出了《自由贸易试验区条例》。上海自贸区的法律法规得以逐步完善。法治思维方式在自贸区建设中得到了充分体现。上海自贸区地方立法创新的开辟了地方立法范例。上海自贸区用立法实践证明了立法与改革可以协调同步进行。

三、制度型开放视野下山东自贸区制度创新建议

山东自贸区制度建设正在稳步推进，但还有不少困难与短板，目前来看最大难题就是体制机制障碍、最大短板就是有效制度供给不足。山东自贸区建设要通过深化投资自由化便利化、推动金融领域开放创新等路径实现制度创新。

（一）深入推进投资自由化便利化

实现由政策型开放转向制度型开放，山东自贸区需要完善外资管理模式，探索更加贴合山东自贸区发展实际的投资政策，并保证政策落实、落地。进一步探索加强负面清单更高的透明度以及市场准入的可预期性。提高投资领域底线风险防控能力，守住底线、防控风险。加强部门间协调监管联动，使山东自贸区率先实现部门间壁垒的消除，实现项目管理的网上监督审查，确保高效透明公正。

（二）探索贸易自由化路径

山东自贸区要进一步完善山东国际贸易“单一窗口”综合贸易服务平台。山东自贸区应大力支持山东自贸区内中小企业积极开展大规模的跨境电商进出口贸易业务。重点研究人员和数据、运输等的自由流动，逐步探索取消或放宽跨境交付、境外消费、自然人移动等模式的服务贸易限制措施。研究设立国际邮、快件监管中心，实现“一带多点、联动发展”的国际跨境电商贸易生态圈。同时，山东自贸区应结合实际，支持烟台片区开展中韩贸易和投资合作。

（三）推动金融领域开放创新

一是推动人民币跨境结算使用。鼓励企业在货物贸易往来中采用人民币结算，给予通关便利等支持。支持外资股权投资管理机构等在山东自贸区发起管理人民币股权投资和创业投资基金。支持山东自贸区内银行按规定开展跨境双向人民币贷款业务。二是探索实施金融综合创新。支持有条件的金融机构开展金融综合经营试点，配合企业创设更多融资产品，提升金融机构开展业务的国际竞争力。

（四）完善事中事后监管

山东自贸区的建设要更加重视事中事后监管。对外商投资实行全周期监管，公开市场主体的信用评级和失信行为，健全失信联动惩戒机制，对违反我国外商投资法相关规定的行为及时反应、依法依规进行处理。通过各部门的联动，搭建起一个多功能的事中事后综合监管平台。通过这个平台，实现信息査询、社会监督、协同监管等功能，从而健全监督机制、信用约束等机制。