乾隆朝筹划在新疆地区设立卫所始末

佟文娟

(吉林师范大学 历史文化学院，吉林 四平 136000)

卫所制度始建于明初，是明朝重要的政治、军事制度。明朝中后期，卫所的军事职能逐渐削弱，民事职能随之加强。清朝统治者在国家制度建设上多承明制，并加以适应国情的改造。(1)目前学界有关清代卫所制度研究主要有顾诚：《卫所制度在清代的变革》，《北京师范大学学报》1988年第2期；李巨澜：《清代卫所职能略论》，《淮阴师范学院学报》2001年第6期；李巨澜：《清代卫所制度述略》，《史学月刊》2002年第3期；薛理禹：《清代屯丁研究：以江南各卫所及归并州县屯丁为例》，《史林》2012年第2期；毛亦可：《论清代前期的卫所官制》，《历史档案》2016年第4期；杨晨宇：《清代卫所裁并总论》，《史志学刊》2017年第3期，等。顺治初年，清廷在明代卫所制度基础上重建卫所，进一步弱化卫所的军事性质，改卫所官员世袭制为任命制。康雍乾三朝，屯卫之兵屡经裁汰，卫所多归并于州县。但清廷在裁并卫所的同时，也曾在若干地区新置卫所，其职能集生产、戍守和行政管理于一体，既负责守卫边疆、招抚流民，又兼管垦荒屯田，发展生产。[1]

乾隆朝清政府平定准噶尔部、回部后，天山南北正式纳入清朝版图。新疆地域辽阔，民族众多，与清朝统治中心距离遥远，因此，在如何有效治理新疆问题上清廷曾多方探索。乾隆二十七年(1762年)，清政府在新疆地区设立伊犁将军，确立军府管理体制，对域内各族人民，实施因地制宜管理政策，进而形成军府制度下札萨克制、伯克制、州县制多元管理体制并存的格局。清廷筹划治疆方略过程中，曾几度筹划在部分汉族居住地区设立卫所，由于种种原因，最终未能落实。即便如此，在新疆地区筹划设立卫所，是研究乾隆朝治疆问题时不可或缺的环节。笔者在查阅《清代新疆满文档案汇编》过程中，发现三件有关新疆地区筹建卫所的档案，内容涉及清廷筹划在新疆地区设立卫所的缘起、背景、内容及作用，弥足珍贵。

一、三件清代新疆满文档案

1.《塔尔巴哈台参赞大臣阿桂奏请将拟发边远地区携眷罪犯均改遣乌鲁木齐屯田折》，乾隆三十一年三月二十一日[2]408-411

满文转写：

wesimburengge, aha agūi gingguleme wesimburengge, mentuhureme gūniha babe tucibume ginggiyen i bulekušere be baire jalin,

……urumci i dergi ergi murui de isibume, wargi ergi ili de isibume emu girin i bade tarici ojoro usin umesi labdu, ne emu minggan funcere boigon i irgen guribume tebuhe bicibe, ba onco leli de umai oyombume muterakū……aha agūi mini mentuhun gūninde, ereci julesi aniyadari dorgi baci irgese be elbifi urumci de unggire babe, an i ne i icihiyara songkoi yabubureci tulgiyen, kooli de hehe juse be suwaliyame goroki jecen i bade falabure weilengge urse be yooni halafi, urumci de falabume, kooli de hehe juse be falabure de isinarakū, cihanggai hehe jese be gaifi jidere urse de, da juran i baci bithe bahabufi, gemu jugūn i kunesun, giyamun i sejen bahabume urumci de isinjiha amala, kemuni icemlere jugūn bahabufi, weile ujen weihuken be tuwame, eici ilan aniya, eici sunja aniya be bilagan obufi, unenggi ekisaka banjime, weile daksa necime yabuhakū oci, weile be guwebufi, urumci i harangga boigon irgen i dangsede dosimbufi, usin jorime bahabufi jeku afabubume, boigon i irgen, irgen i dangsede dosimbure weilengge urse, emu minggan sunja tanggū boigon de isinaci, emu falgangga obume, ilan minggan boigon de isinaci, emu karmangga banjibume, gemu onggolo an si i kooli songkoi dooli hafan, uhei saraci de kadalabume ohode ba na be jalumbure, goloi hecen i adali ojorongge ele hūdun ombime, weilengge urse gemu hehe juse be narašara, banjire hethe be kicere, icemlere jugūn be bahafi, hūsutuleme usin tarire be dahame, hono fulu emu boigon bahaci, emu boigon i tusa bahaci ombi……hese be baimbi, abkai wehiyehe i gūsin emuci aniya duin biyai juwan nadan de fulgiyan fi i pilehe hese, coohai nashūn i ambasa gisurefi wesimbu sehe, ilan biyai orin emu.

汉文译文：

奏。

奴才阿桂谨奏，为述愚念请明鉴事……乌鲁木齐东及木垒，西及伊犁，这一区域内可种地亩甚多，现虽迁移安置一千余户民人，但土地宽阔并不能足数……奴才阿桂愚见：嗣后，每年仍照现行，自内地招募民人送至乌鲁木齐外，将例内连同妻孥发遣边远地方之罪犯，俱改遣乌鲁木齐；将例内发遣不及妻孥，自愿携妻孥之人，自原起程处发给文书，俱予路途口粮、驿车，至乌鲁木齐，照常给予革新之路后，视罪由轻重，或三年或五年为限。若确安分度日无过，则免罪入乌鲁木齐该管户民档册，指给地亩纳粮。户民、入民册罪犯，及一千五百户编一所，及三千户编一卫。若皆照先前安西例，著道员、同知管理，能更快充盈地方、与省城同，且罪犯皆恋及妻孥、谋求家产，得革新之路后，努力种地，多一户则可多得一户之益……请旨。

乾隆三十一年四月十七日，奉朱批：“著军机大臣依奏！”

三月二十一日。

2.《乌鲁木齐办事大臣温福等奏议发遣乌鲁木齐为奴罪犯内情愿携眷者咨各该省送来及设立卫所事折》，乾隆三十一年八月十四日[2]384-391

满文转写：

wesimburengge, aha wenfu, lii ging g’ao, ufu gingguleme wesimburengge, hese be baire jalin, ere aniya ninggun biyai juwan de, šansi, g’an su i uheri kadalara amban i baci benjihe bithede, aliha bithei da gung fuheng se, dorgi amban agūi i wesimbuhe be dahūme gisurefi wesimbuhe bade, urumci i ba onco leli, tarici ojoro usin umesi labdu, te udu boigon bisire irgese be elbifi taribucibe, kemuni akūname muterakū, irgese be fulu guribufi tebure de, emu erinde utala niyalma baharakū……agūi i wesimbuhe songkoi hehe juse be suwaliyame falabure weilengge urse be, gemu urumci de falabure ci tulgiyen, hehe juse be suwaliyame falabure de isinarakū ursei dorgi beyei cihanggai gamaki serengge bici, gemu kunesun sejen bahabufi urumci de falabuki, tubade isinafi unenggi ehe halara be saci, ini da necihe weilei turgun i ujen weihuken be tuwame, eici ilan aniya, eici sunja aniya be bilagan obufi, urumci i irgen i dangsede dosimbufi, usin jorime bufi taribume jeku afabubuki, emu minggan sunja tanggū boigon de isinaci emu falgangga, ilan minggan boigon de isinaci emu karmangga banjibufi, ba na i hafasa de afabufi kadalabure babe, urumci i ambasa de afabufi nerginde acara be tuwame icihiyabuki……seme wesimbuhede, hese gisurehe songkoi obu sehebe gingguleme dahafi isinjihabi,

……geli baicaci, agūi i da wesimbuhe bade emu minggan sunja tanggū boigon de isinaci emu falgangga, ilan minggan boigon de isinaci, emu karmangga banjibufi ba na i hafasa de afabufi kadalabuki sehebi, ne niyalmai ton umesi komso, uthai falgangga karmangga ilibure de isinarakū bicibe damu siran siran i icihiyara be dahame, cohotoi bargiyatame kadalara niyalma akū oci banjinarakū, ne urumci de bisire bithei hafasa, meni meni alifi icihiyara ba na i baita, calu namun i bargiyara sindara jergi baita bifi, erin akū esebe baicame kadalara de mangga, bahaci, ubai fideme kadalara amban i fejergi duin kūwaran i minggatu, baksatu i dorgi, sain muterengge be emke sonjome tucibufi cohome kadalabume, uhei saraci, acan beidesi de kamcifi kadalabume, dooli hafan de uheri kadalabuki, esebe tebure, usin jorime bufi taribure babe baicaci, canggi birai dergi ergi beleni emu fe karman bi, hanci šurdeme hali usin labdu, heo seme udu tanggū boigon baktaci ombi, esebe uthai ere bade tebufi, usin jorime bufi taribuki,

……jai amaga inenggi falgangga karmangga ilibure de, baibure hafasa be, inu doigonde kimcime bodoci acambi, ahasi baicaci, dorgi ba i geren goloi falgangga karmangga be neneme baita komso jeo, hiyan de kamcibufi kadalabuhangge bi, te enculeme fukjin nonggime caliyan fayabure anggala, geren golode afabufi, ne bisire baita komso falgangga, karmangga be baicafi,hanci bisire baita komso jeo, hiyan de kamcibufi kadalabume, ere meitehe falgangga, karmangga i oron be uthai urumci i falgangga, karmangga i oron obume halafi, hafasai baibure fulun hanja ujire menggun i jergi hacin be, uthai meitehe da hacin be guribufi bahabuci, fulu fayabun be malhūšaci ombime, icihiyara de inu lali ombi, ahasi i mentuhureme gisurehengge acanara acanarakū babe enduringge ejen genggiyen i bulekušefi tacibume hese wasinjiha manggi, gingguleme dahame icihiyaki, erei jalin gingguleme wesimbuhe,hese be baimbi, abkai wehiyehe i gūsin emuci aniya uyun biyai ice sunja de fulgiyan fi i pilehe hese,coohai nashūn i ambasa gisurefi wesimbu sehe, jakūn biyai juwan sunja.

汉文译文：

奏。

奴才温福、李景高、五福谨奏，为请旨事。是年六月初十日，陕甘总督来文内开：“大学士·公傅恒等，将内大臣阿桂所奏覆议奏闻：‘乌鲁木齐地方宽阔，可种地亩甚多，现虽招募有眷民人耕种，尚且不能遍及。欲多招募民人以安置，一时寻不足数……依阿桂所奏，将携妻孥一并发遣者皆发往乌鲁木齐外，不致携眷发遣者内，若有自愿携往者，拟俱予口粮、车发遣至乌鲁木齐。至彼处后，若确知改过，视其原犯罪由轻重，拟或三年或五年为限，入乌鲁木齐民册，指给地亩耕种纳粮。拟及一千五百户编一所、及三千户编一卫，交付地方官员管理之事，委付乌鲁木齐官员随时斟酌办理……’奉旨：‘依议！’钦此。钦遵！”到来。

……再查，阿桂原奏“拟及一千五百户编一所，及三千户编一卫，交付地方官员管理”事，现人数甚少，不致立即编立卫所，惟逐步办理(为宜)，不可无专管之人。现乌鲁木齐文官，各自承办地方事务、仓库收贮等，无暇且难以管束他们。若可，拟于此处提督隶属四营之千总、把总内，选一能者专管，著同知、通判兼管，道员总管。查安置他们，指给地亩耕种之处，昌吉河东现有一旧堡，附近多积水荒地，足可容纳数百户。拟将他们安置于此处指给地亩……另，理应预先筹划日后编立卫所时所需官员。奴才等查，内地各省有将卫所先由事务少的州县兼理管辖者，现与其另行创设增加钱粮耗费，不如委付各省，查现有事务少的卫所，由近处事务少的州县兼管后，由此裁减之卫所缺，改为乌鲁木齐卫所缺，将官员所需俸禄、养廉银等项，遂由裁减原项移给，不仅可以节约开支，亦可利落办理。奴才愚见是否适宜处，伏乞睿鉴，降旨后，遵奉施行。

为此谨奏。请旨。

乾隆三十一年九月初五日，奉朱批：“著军机大臣议奏！”

八月十五日。

3.《伊犁将军伊勒图奏单身屯田遣犯若干年后视其良莠编入民籍折》，乾隆三十五年十一月十八日[2]253-259

满文转写：

wesimburengge, aha iletu se gingguleme wesimburengge, hese be baire jalin……irgen obuci acara urse be icihiyafi tebure de urumci i songkoi emu bade tebufi cohotoi hafan tucibufi kadalabuci acarabe damu ili i arbun dursun, urumci ci majige encu bime, esei dorgi daci silkabuha hūlha labdu, te tuwara de sain bicibe emu bade isabufi inenggi goidafi talude ehe banin geli dekderšefi, baita banjinara be inu akū obume muterakū, jiduji sain akū dade, ne ili hoton i hanci šurdeme inu uttu emu farsi muke tesure usin baharakū, esebe hon goro giyalabufi tebuci geli banjinarakū giyan i ba na i arbun de acabume acara be tuwame forgošome icihiyaci acara be dahame ere jergi irgen obuha urse be ne niowanggiyan turun i coohai usin tarire geren tokso de dendefi usin taribume uthai harangga toksoi minggatu, baksatu de nikebufi cohotoi kadalabume uhei saraci de kamcifi kadalabuki……ere udu aniya dulefi encu icihiyaci acara ulhiyen i yohi banjinafi encu icihiyaci acara erinde jai encu icihiyare ci tulgiyen, niyalma nonggime genehei, falgangga karmangga banjibure ton de isinaha manggi, jai falgangga karmangga banjibure babe icihiyaki……aha ubai arbun de acabume gūnihangge uttu, acanara acanarakū babe genggiyen i bulekušefi tacibureo, hese wasinjiha manggi, gingguleme dahame icihiyaki, erei jalin gingguleme wesimbuhe, hese be baimbi, abkai wehiyehe i gūsin sunjaci aniya jorgon biyai juwan juwe de, fulgiyan fi i pilehe hese, coohai nashūn i ambasa gisurefi wesimbu sehe, omšon biyai juwan jakūn.

汉文译文：

奏。

奴才伊勒图等谨奏。为请旨事……安置宜为民人众时，应照乌鲁木齐例，安置于一处，派专员管理。惟伊犁情况与乌鲁木齐稍有不同，其内积匪甚多，现虽尚好，聚于一处，日久，倘若又兴恶习，难免滋生事端，竟无裨益。且现伊犁城附近地方，亦寻不到足水灌溉之一块地亩，又不便将他们安置于远处。理应依地方情况斟酌通融办理为宜。故将此等为民人众，分至屯田绿营各屯所，遂责成该管屯所千总、把总专管，同知兼管……逾数年后，若渐成体系宜另行办理，则以适宜时再另行办理。此外，拟于人员增至编立卫所数后，再办理编立卫所事……奴才结合此处情况所念如此，是否适宜处，伏乞睿鉴。降旨后，遵奉施行。

为此谨奏。请旨。

乾隆三十五年十二月十二日，奉朱批：“著军机大臣议奏！”

十一月十八日。(2)此奏折内容，由军机大臣依照覆奏后获准。

二、满文档案要点说明

清廷历经康雍乾几朝七十余年征战，最终统一天山南北，针对新疆地域广阔、劳动力稀缺情况，颁行一系列政策充实当地人口。乾隆二十五年(1760年)，清政府决定迁徙内地民人至新疆地区，即是基于充实当地农业人口的考量。乾隆二十六年(1761年)十二月，首批移赴人员抵达乌鲁木齐地区[3]，新疆东路招募民人认垦渐成制度。乌鲁木齐区域内可垦地亩多，讫至乾隆三十一年(1766年)，虽已招募民人一千余户屯种，仍不足以填补劳动力缺口，所需之粮仍由绿营兵丁屯种。同时，内地罪犯发遣新疆地区业已定例。上文三件满文档案所反映的正是在此背景下，清廷与驻疆大员筹划设立卫所的缘起及过程。

1.设立卫所的缘起。据第一份档案载，为解决乌鲁木齐招募民户不足、劳动力匮乏问题，时任塔尔巴哈台参赞大臣阿桂奏请：携眷发遣罪犯皆发往乌鲁木齐，自愿携眷发遣者，官办口粮、驿车送往，到达配所后，视罪由轻重，分年限定为民人，以此增加农业劳动人口，同时为遣犯提供自新之路。如此，农业劳动力缺口将得以补充，绿营兵丁亦可不事屯种而专注于训练，既益于兵备，又于地方发展大益。关于日益增长的户民、为民遣犯如何安置与加强管理问题，阿桂进而提出“及一千五百户编一所、及三千户编一卫”的设想，并请依照安西例，设道员、同知管理。该项建议经军机大臣等议奏，获乾隆帝谕准实施。[4]卷759

2.编立卫所的设想。据第二份档案载，乌鲁木齐办事大臣在接到陕甘总督知照后，围绕“编立卫、所事，委付乌鲁木齐官员随时斟酌办理”事，拟出新疆“编立卫所”所需额缺、俸饷等具体方案。从节省开支的角度，办事大臣们提出将内地事务较少的卫所，转归邻近州县兼理，将腾出卫所缺转至乌鲁木齐，同时将相应官缺、俸饷数额一并转付。

3.暂缓编立的原因。从第二三份档案中可知，编立卫所从筹划之初即被清廷列为“待办事项”。在乌鲁木齐、伊犁地区暂缓编立卫所的原因：一是人口不足，达不到编立卫所所需人口。二是伊犁地理环境特殊，不具备编立卫所条件。即民户、为民遣犯主要从事农业劳作，而伊犁城附近没有能用于安置的大片可灌溉土地。三是为民遣犯属特殊移民，需要强化管理，不宜安置于距城较远之地。由此，伊犁地区为民遣犯，无法依照乌鲁木齐的做法集中安置于一处，而是分散于绿营屯所中。

三、编设卫所未能实施的原因

清代卫所的经济职能主要是漕运和屯田。而新疆地区编立卫所的设想，最初是针对屯田民户与为民遣犯的管理，尤其是对后者的管理。清廷在新疆地区编设卫所计划最终落空可归结为内、外两大原因：

1.内部原因。将遣犯发往新疆地区，清廷的意图是“佐中原之耕凿，而又化凶顽之败类，为务本之良民，所谓一举而数善备焉者”[4]卷599。在计划实施过程中，相较于招募民户，遣犯以其低成本而成为新疆地区屯垦劳动力的重要来源。自乾隆二十三年(1758年)定例罪犯发遣新疆地区，最初只发给种地兵丁者为奴，皆随屯田兵耕作。乾隆二十七年(1762年)起，发往乌鲁木齐种地的遣犯始分给地亩，使之与屯兵一体计亩纳粮。[4]卷653至乾隆三十一年(1766年)，乌鲁木齐地区遣犯满一年改入民籍，皆给地亩耕种。这些措施，无不以遣犯屯田为中心(3)自伊犁携眷移驻八旗兵丁后，方有发往给驻防兵丁(非绿营屯兵)为奴者。至乾隆三十一年(1766年)五月，发遣至伊犁赏八旗兵丁及回子为奴之罪犯，远远少于赏绿营兵丁为奴者。参见中国边疆史地研究中心、中国第一历史档案馆合编：《清代新疆满文档案汇编》，广西师范大学出版社2012年版，第79册第130页。，但在实施过程中，又遇到如下一些问题：

第一，无适宜安置之所。贫困无依的遣犯，初始为民进行屯种时，籽种、口粮等项尚需官方借给，如若所分地亩无水灌溉，则生计无法保证，升科纳粮更无从谈起。深处内陆的新疆地区，屯田之卫所必需有充沛水源。相较于乌鲁木齐可垦地亩众多，可将为民遣犯安置于一处，伊犁地区则不然。伊犁地区可灌溉的大片土地，已陆续设立回屯、兵屯、旗屯，招募的民户尚且零散分居于绿营屯所周边。[2]416-417为民遣犯这类需要严格管理的特殊移民，并无符合条件的地亩可用于集中安置，只能分散于绿营屯所中，无法集中以编立卫所统一管理。

第二，管理官员不足。新疆地处偏远，又属“新辟疆域”，初始基层文官多由陕甘地方派往，后来部分官衙的一般性具体事务，交由因罪发往效力废员承办。在新疆开办屯田初期即有废员带领屯田，随着屯田规模增大，许多地方的屯田生产都由废员承办。[5]对同样从事屯田生产的为民遣犯，如编立卫所，首选的专管官员即为文官。阿桂提议之初，亦请依安西例，设道员、同知管理。由于乌鲁木齐地区文官，各自承担办理地方仓库收贮等事务，无可调派者，曾参照屯田遣犯管理模式，于提督所辖四营中择千总或把总专管(4)设置“管理昌吉头屯户民事务把总”以直接管理为民遣犯。参见《清高宗实录》，卷七百九十一，乾隆三十二年(1767年)闰七月，辛酉条，中华书局，2012年。，并由同知、通判兼管，道员总管。伊犁地区为民遣犯因分住屯田绿营各屯所，故由该管屯所千总、把总专管，同知兼管。可以看出，屯田为民遣犯与屯田遣犯的管理者一致，皆隶属于绿营组织系统，实际管理者皆为绿营武官。[6]其千总实为绿营制下“营千总”，而非卫所制下“卫千总”。

第三，人数不足。对编立卫所规模，《清高宗实录》明确记载：“乌鲁木齐……请照阿桂所奏……募民遣往之处，仍宜照旧以一千五百户为一所，三千户为一卫，令地方官管辖……从之。”[4]卷759在乾隆帝谕准设立卫所后的第三年，即乾隆三十三年(1768年)，乌鲁木齐同知所属迪化城户民765户，同知所属阜康城巡检经管户民1 271户，同知所属昌吉头屯把总经管改入民籍遣犯45户，通判所属宁边城户民2 700户。[2]285-286可知，乌鲁木齐地区民户及为民遣犯的总数虽接近编立卫所之额，但因属各城分管，并不能真正满足编立条件。相对于由政府统一组织招募民人的乌鲁木齐，仅有自发零散移民的伊犁，民户更少。据吴元丰统计，乾隆年间伊犁民屯人口为1 085户，[7]而为民遣犯至乾隆五十三年(1788年)方有699名，[2]距编立卫所所需人数相去甚远。

2.外部原因。有清一代，共有约817个卫所被裁并。[1]仅乾隆元年(1736年)至三十年(1765年)，全国就有27个卫所被裁并，基本上仅剩漕运卫所。[8]卫所的裁并，除了直接裁撤外，多采取并入附近府厅州县或直接改置为府厅州县等方式。清廷将原卫所土地及人口归于邻近州县管理，不仅不会增加负担，反而节省开支，且易于办理。卫所裁并过程，既是清廷重新调整行政区划的过程，也是中央加强对地方管理控制的过程。

第一，原有卫所裁撤殆尽，使编立新卫所预算增多。新疆地域广阔，收归清廷版图后，为加强对当地的管控和发展，乾隆帝可谓殚精竭虑。新疆地区的统治需要大量的官兵，设置伊犁驻防时，就照出旗例，将甘肃、杭州、京口等处汉军八旗，或出旗为民，或拨归绿营，腾出的额缺用以拣选索伦、察哈尔兵丁移驻伊犁。在筹划新疆地区编立卫所事宜时，乌鲁木齐办事大臣温福提议，照此前裁并卫所之法，将内地事务较少的卫所先由邻近州县兼理后，再行裁撤，将腾出的卫所额缺、官员俸饷等均转付乌鲁木齐地区。此时，内地卫所除漕运卫所外，其余已裁撤殆尽，实际上已不具备腾缺的客观条件。

第二，州县制的成功实施，使卫所编立的必要性降低。新疆东部地区以其近内地的地理条件，随着大量内地移民涌入与开荒屯种，成为新疆全域最早实施州县制的地区。乾隆二十年(1755年)，清廷即欲设同知一员，常驻位于新疆东部的哈密，后因阿睦尔撒纳叛乱暂缓。乾隆二十一年(1756年)十月，因巴里坤“兵民杂处”，清廷设理事同知一员于巴里坤，使之成为新疆地区第一个专管地方民事的行政官员。乾隆二十五年(1760年)十二月，清廷重设“陕甘总督”，并规定其辖区“至乌鲁木齐而止”，并在乌鲁木齐地区照哈密、巴里坤之例，设同知一员管理地方。至乾隆三十六年(1771年)，因移民渐多，清廷提出“俟将来关外生聚滋繁，兼可酌添郡县”[4]，采取州县制管理民人，对为民遣犯则归于绿营武官专管，由地方官员同知、通判兼管，道员总管。这些管理制度的实施，均使编设卫所的必要性逐渐削弱。卫所制度在清初卫军改为屯丁起，卫所与州县在职能上趋同。卫所武官因其执掌钱谷、刑名事务，选任制度逐步确立为武举出身之员。以武官处理行政事务，是清代卫所制的根本性缺陷，为摆脱困境，只有裁撤卫所，归并州县，以回归文官管理地方行政事务的体制。[9]

总之，乾隆朝将新疆地区纳入统治版图后，为加强对当地的管理，多方筹划，最终形成以军府制为中心，以州县制、札萨克制、伯克制为辅的多元管理体制。其间，清廷亦曾有在该地区编设卫所之筹划。尽管这一筹划因种种原因而最终搁浅，仍不失为清廷治理新疆地区过程中的一种有益探索。