当前机关运行成本核算和统计工作问题分析

2020-02-27全洪松

经济管理文摘 2020年14期

■全洪松

（国家中医药管理局规划财务司）

做好机关运行成本核算和统计是摸清机关运行成本底数、推进机关运行成本绩效管理、创建节约型机关的基础。为贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，推进国家治理体系和治理能力现代化，按照《党政机关厉行节约反对浪费条例》、《机关事务管理条例》和《机关运行成本调查统计报表制度》等文件要求，近年来，我们以机关运行成本调查统计工作为抓手，在力求准确核算的基础上，努力提高机关运行经费管理水平，降低机关运行成本，推进节约型机关建设，取得了很多进展，但也存在一些不足。

1 机关运行成本核算和统计工作现状

目前，机关运行成本核算和统计工作主要是按照《机关事务管理条例》和《机关运行成本调查统计报表制度》等文件要求而开展，目的是为了解掌握机关运行成本规模和结构，有效控制和降低机关运行成本。

1.1 机关运行成本的概念内涵

从目前的工作实际来看，机关运行成本主要是指每年度为保障机关正常运行而用于购买货物和服务的成本支出情况，不包括为社会公众提供社会公共服务产品的成本支出，也不包括机关人力成本即工资性支出。纳入核算和统计的单位范围是机关本级、离退休管理机构和机关服务中心，其核算归集的对象是与局机关运转相关的工作人员。因此，机关运行成本可以定义为行政单位为维系机关本级的日常运转而需要发生的各种费用和开支，是直接或间接用于机关本级运转所投入、使用、消耗的物质和服务成本，不包括工作人员的人力成本。

1.2 核算和统计的内容

核算和统计的内容主要包括局机关本级和局机关服务中心单位基本信息和年度机关运行经费支出、向社会购买机关运行服务支出、固定资产、办公用房、公务用车等。统计的内容分为三大块：一是年末编制内人员情况，包括编制内实有人数和机关事务管理人员数；二是全年财政拨款支出总额，包括基本支出公用经费和项目支出；三是全年机关运行经费支出总额，包括6个功能分类科目和24个经济分类科目。第一和第二块内容，相对简单且能得到准确的数据，也可以从年度部门决算报表中获取；第三块内容，无论是6个功能分类科目还是24个经济分类科目都需要在会计核算的基础上进行核算。24个经济分类科目是机关运行成本核算和统计的重点和关键内容。

1.3 核算和统计的方法

根据财政部关于印发《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》（财会〔2017〕25 号，以下简称《制度》）的通知，笔者所在的单位从2018 年1 月1 日起，实行以权责发生制和收付实现制为双核算基础的新政府会计制度。新政府会计制度的出发点是要在收付实现制的基础上建立权责发生制，财务会计和预算会计并行。新政府会计制度在以权责发生制为基础的财务会计设置了“业务活动费用”科目，来核算年度费用支出。但是，在实际工作中进行机关运行成本核算时，财务会计中的“业务活动费用”科目缺少明细核算科目，没有区分公共服务成本和机关运行成本，无法得出有用数据。目前，仍然只能通过以收付实现制为基础的预算会计，在基本支出和一般行政管理事务项目中，通过“办公费、印刷费、水费、电费”等经济分类科目进行核算。在这种情况下，我们核算出的结果更准确来说是“费用”，还不是真正意义上的当期“成本”。

新政府会计制度是为了适应权责发生制政府综合财务报告制度改革需要而设计的，没有专门考虑机关运行成本的核算和统计。所以，当前政府会计制度的科目设置，以及财务报销系统，都无法满足直接核算机关运行成本的要求。机关运行成本核算涉及到的科目数据需要在会计核算的基础上进行加减、求和。在核算出各经济分类科目数据后，按照国家机关事务管理局制定的统一、规范格式的电子excel表格，填报完成统计数据。

1.4 结果应用

机关运行成本的结果应用主要有两方面：一是及时将统计结果报送国家机关事务管理局，完成年度机关运行成本调查统计工作；二是将当年度的办公费、印刷费、水费、电费、邮电费、物业管理费、“三公经费”等支出数与上一年度的支出数进行了纵向对比，对变动较大的费用进行分析，并反馈给相关经办部门，并提醒其注意控制相关成本，提高资金使用绩效。

2 目前存在的主要问题

2.1 重视程度不够

在行政事业单位，领导的重视程度是开展好一项工作的关键。目前各级领导对机关运行成本调查统计工作很重视，但是对机关运行成本的统计结果和应用还不太关注。一是机关运行成本没有“三公经费”那么敏感，没有提升到政治高度，责任意识不强；二是机关运行成本总额度不大，所占的比例不高，单位的主要领导更关注事业的发展和事业发展相关的投入，而不太关注局机关本级成本的支出；三是机关运行成本不能显著影响各单位领导的政绩，政府的考核指标带有明显的“GDP化”倾向，包含机关运行成本在内的政府成本还未纳入领导干部考核体系中，甚至大部分情况下，政府开展工作是只问政绩而从来不考虑成本的。

2.2 核算和统计的范围不全面

人员工资暂未纳入机关运行成本核算和统计的范围。人力成本应该成为机关运行成本的重要组成部分，尤其是从事物业和服务等综合管理工作的人员工资本身就是物业管理费的一部分，不统计人员工资会影响物业管理和服务费用的绩效评价。

部分科目的统计口径不够清晰。如差旅费，机关运行成本统计时没有明确要求仅统计机关运行相关的差旅费。如笔者所在单位组织面对社会公众的义诊活动，医疗专家的差旅费就应该算作公共服务成本而不能计入机关运行成本。

暂未统计非财政部拨款支出。仅统计财政拨款支出，其他来源收入的相关支出没有纳入统计，会造成统计数据不全面。

无法准确甄别用项目支出列支机关运行经费的金额和数量，也会影响到统计数据质量和统计结论。

2.3 没有核算资产的当期摊销成本

24个经济分类科目中，有19个科目是“消耗性支出”科目，如办公费、水费、电费等，还有5个科目是“资本性支出”科目，如房屋建筑物构建、办公设备购置、大型修缮、信息网络及软件购置更新、公务用车购置等。一般情况下，除了预付款项外，19个“消耗性支出”科目的费用支出就是当期成本，但是5个“资本性支出”科目的支出额度只能是费用，而不是资产在每个会计年度的当期摊销成本。

2.4 核算方法和信息技术有待提高

新政府会计制度是为了适应权责发生制政府综合财务报告制度改革需要而设计的，没有专门考虑机关运行成本的核算和统计。所以，当前政府会计制度的科目设置，以及财务报销系统，都无法满足直接核算机关运行成本的要求。

2018年度机关运行成本仍然是以Excel表来进行统计，暂时无法实现数据的自动提取和汇总。没有统计分析指标，暂时没法实现横向比较。

2.5 暂未开展绩效考评，结果应用还不广泛

目前，机关运行成本的应用还很有限。根据有关规定，目前的结果应用还较为有限，没有进行通报和公开，暂时没有开展横向对比分析和绩效考核工作。财政部门在安排人员和公用经费时，仍然是按照特定的人均标准进行暗箱操作，没有将机关运行成本作为部门预算安排的重要依据。

2.6 监督检查机制不健全，约束性不强

机关运行成本管理暂时没有很强的约束性，没能像“三公经费”一样体现政治上的惩罚性，约束性较软，未能体现刚性和权威性。巡视、审计、决算已经将“三公经费”、会议费、培训费等作为重点内容，因而在日常工作中，各单位领导和财务人员都将这“五费”管理作为财务审核的重点，与这“五费”相比，机关运行成本的监督检查机制还不健全，约束性不强。

2.7 开展成本核算的财务人员力量不够

与企业财务管理相比，行政事业单位的财务管理方法和水平相对落后。企业为了实现利润，必须控制成本，一般都设有专门的成本核算和管理部门。但机关的财务部门受人员编制限制，加上还要迎接巡视、审计、财政、税务的各种监督检查，总是“人少事多”，尤其是对于编制较少的副部级单位，长期加班加点保障正常运转已非常不易，所以，目前借鉴企业成本核算与控制方法来管理机关成本还不太现实。