高校师德失范行为处理申诉机制的问题及对策

王 灼

新中国成立以来我国高校师德建设的规范化发展经历了四个阶段：刻板化—模糊化—完备化—精细化［1］。精细化的师德规范建设主要体现在以下两个方面：一是师德建设内容规范化；二是师德工作机制逐步建立。师德工作机制是一个系统，包括教育、宣传、监督、考核与惩处机制等，其中师德惩处机制最容易受到人们的关注，最容易成为社会的焦点问题。虽然各地各校相继出台了适合本地、本校的教师师德失范行为处理办法，然而在这个过程中能不能坚持公平公正、教育与惩处相结合的原则，能不能明确新时代教师职责规范和基本底线，建立健全师德失范行为受理与调查处理机制尤为重要。

教育部于2018年出台《关于高校教师师德失范行为处理的指导意见》，要求高校围绕立德树人根本任务，落实师德考核制度，制定并细化师德师范行为负面清单制度及处理办法。该文件成为高校师德建设尤其是师德失范行为处理的工作指南。各地各高校围绕落实教育部师德建设要求，在规章制度的制定、宣传平台搭建、典型案例处理等方面更为细化，进一步明确了教师职业规范和基本底线。作为师德建设的重要环节，师德失范行为处理是规范师德行为的有力保障［2］。随着高校贯彻“师德考核一票否决制”的刚性惩罚不断细化，师德规范化建设亟需加强，建立健全高校师德失范行为处理申诉机制迫在眉睫。

一、完善师德失范行为处理申诉机制的必要性

完善师德失范行为处理申诉机制是构建并完善高校内部权力救济的重要体现，是贯彻依法治国、落实全面依法治校理念的关键举措。

1.完善师德失范行为处理申诉机制是依法治校的体现

高校法治建设是实现依法治校的正确路径，是贯彻全面推进依法治国的必然要求。为全面实施“依法治国”，教育部先后发布了《关于加强依法治校工作的若干意见》和《全面推进依法治校实施纲要》（以下简称《纲要》），对依法治校的总要求做出部署，明确依法治校是全面依法治国系统工程的重要组成部分。首先，师德规范建设是一项系统性工程，建立师德失范行为处理申诉机制是其中一部分，依法治校的要求应该始终贯穿规范建设的始终。其次，健全师德失范行为处理申诉机制是教师依法维权的途径，能够切实保障高校教师的合法权益。最后，通过制度建设对高校权力进行制约，实现对高校行政管理的监督，有利于构建高校行政权力和教师权利的平衡关系，从而实现高校校内治理法治化。

2.完善师德失范行为处理申诉机制是民主治校的体现

作为校内“法治”，《纲要》明确要求要发扬民主精神，“保证学校的办学宗旨、教育活动与制度规范符合民主法治”，而民主治校的核心是顺应广大教师的意愿，维护广大教师的利益。因此，学校的制度规范应符合民主原则，“要切实落实师生主体地位，大力提高自律意识、服务意识，依法落实和保障师生的知情权、参与权、表达权和监督权，积极建设民主校园、和谐校园、平安校园”。在师德师风建设过程中，师德失范行为处理申诉机制同样也要遵守这一原则。申诉制度是对教师个人的权利救济，遵循民主原则，完善师德失范行为处理申诉机制，让教师及时参与并了解情况，既保障了教师个人意志的表达，充分尊重教师的主体地位，也有利于教师行使民主权利，充分发扬民主管理、民主监督的作用，构建和谐发展环境。

3.完善师德失范行为处理申诉机制是科学治校的体现

所谓科学治校，就是按教育规律办事，先研究内在的规律，再依据规律，制定出制度、规矩、方法、计划等去执行。师德失范行为处理申诉机制涉及高校、教师甚至学生多方面之间的关系。在科学原则的指引下，建立完善师德失范行为处理申诉机制，有利于尊重教师个人发展的客观规律和实际，维护其合法权益，使之更好地承担教书育人、科学研究和服务社会的岗位职责；有利于师德师风建设的制度化、系统化、科学化，彰显申诉制度的价值；有利于从制度层面牢固树立高校治理的程序正义理念，完善高校科学发展的前提条件，提升高校治理的科学性。总之，只有通过建立公平、公正和有效的科学程序，才能建设一个健全的师德建设保障机制，促进教师的师德自我养成，使高校的师德建设走在符合教育规律的轨道上。

二、师德失范行为处理申诉机制现状及存在的问题

《中华人民共和国教师法》规定，“教师认为学校或者当地人民政府侵犯其合法权益，或者认为对其对处理决定不符合规范的，其本人有权向相关部门提出申诉”，明确并保障了教师的申诉权利。教育部出台的一系列高校教师师德建设的指导文件中，也进一步明确了高校教师的申诉权。然而，由于教师在道德观念、职业理念、价值追求等方面呈现多元化的特征，师德失范行为表现方式多样，如政治立场不定、职业修养不足、学术道德败坏、徇私舞弊弄虚作假等，而现有的师德失范行为处理申诉机制比较简单，不能满足教师的维权需求，存在诸多问题。

1.申诉处理主体不够明晰

现行的高校教师师德失范行为处理申诉机制中虽然规定要设立教师申诉处理的机构，但是在现实中尚未能进一步明确、细化该主体机构的名称、责任及权属，而且明显缺乏统一规定。例如，根据各高校已发文的师德失范行为处理办法，绝大部分高校师德失范行为处理申诉处理机构主要为党委教师工作部、纪委、监察处等，极少数为师德建设工作领导小组或师德建设委员会。在受理申诉的主体机构地位、职能和权力界定未进行明确的前提下，对师德失范行为处理申诉的独立性和权威性受到质疑，影响处理结果的公信力。另外，在师德失范行为处理申诉处理机构的人员组成、人员数量和人员比例上设置比较随意，影响申诉师德失范行为处理机构的中立性。

2.申诉步骤尚需完善

高校对于师德失范行为处理申诉程序的规定各不相同，缺乏统一认可的申诉流程规范。第一，关于申诉的提出，多数高校仅规定了申诉申请必须以书面形式，但没有对申诉内容、原因及证据等关键问题明确规范；第二，关于申诉受理的程序，部分高校规定的比较模糊，只分为同意受理和不同意受理两部分，未包括是否受理申诉材料不全者限期补充完整等情况；第三，对申诉处理的步骤过于粗略，流程不完善，未能形成有效闭环，导致申诉处理结果的不确定性，严重妨碍程序正义的保障与实现；第四，教师成功申诉后，后续权利补救缺失，申诉结果仅为变更或撤销原处理决定，无明确规定如何处理被申诉人或机构未履行职责或滥用职权做出错误处理决定的行为，即无法追究相应的责任；第五，申诉处理决定书载明内容不规范，送达方式和时间没有统一标准。

3.申诉制度亟需细化

师德失范行为处理申诉过程中，对使用的制度未具体说明，包括听证制度、回避制度、举证制度、说明理由制度和对外救济制度等。例如听证制度中，虽然大部分高校规定可根据实际情况决定是否以听证会的方式处理申诉，但没有明确阐述听证条件、听证范围和听证程序等；回避制度中，对于回避事由、回避范围和回避主体等内容缺失详细规定；举证制度中，仅简单说明申诉人和被申诉人负有举证责任，未涉及举证期限和拒绝举证的后果等；说明理由制度中，仅少数高校要求申诉处理决定书应包括做出处理决定的依据；对外救济制度中，教师申诉的对外救济渠道衔接普遍处于缺失状态，实操性太差。总之，申诉制度制定过于笼统，缺乏实践检验，不仅不利于教师权益的保护，反倒成为新的问题，激化矛盾，严重影响申诉处理的合法性与公正性。

4.执行监督出现缺位

为保障教师的合法权益顺利实现，师德失范行为处理申诉机制中应明确受理申诉机构的职责，督促其在规定时间内做出处理决定。而现行的高校师德失范行为处理申诉办法缺乏对未在规定时间内做出申诉处理决定、被申诉人不及时或无正当理由拖延履行申诉处理决定所应承担的责任以及申诉执行期限的明确规定，尤其是对故意拖延的责任追究未能深入说明并形成强制监督执行制度。另外，监督申诉受理及权力执行尚属空白，导致师德失范行为处理申诉机构做出的决定无法得到贯彻执行，容易损害教师的合法利益。因此亟需建立有效的监督执行机制，体现申诉机制的真正价值。

三、师德失范行为处理申诉机制不完善的原因分析

1.思想认识重视程度不够

部分高校对师德建设不够重视，把师德建设停留在口头上、体现在文字上，没有真正认识到国家、社会对新时代教师师德的更高要求，没有认识到高校师德师风建设面临的严峻形势，没有真正把师德建设作为关系学校发展、学科建设及教师提升的根本任务去贯彻落实。在现实状况中，有些高校存在着师德建设“60 分思维”，对高校教师师德失范处理制度规定停留在会议布置、口头传达、不碰底线不调查、不出大事不处理的层面上，遇到师德问题遮遮掩掩，得过且过，没有做到抓早、抓小、抓实。

2.宣传教育满足于浅尝辄止

首先，师德建设的宣传教育流于形式。绝大多数高校出于事业发展需要，将师德建设的宣传重心放在师德榜样的塑造上，把全方位、全过程的师德养成等同于师德榜样的宣传，浓墨重彩地宣传讴歌教师先进事迹，弘扬师德典型，而普遍缺乏对师德失范行为的警示教育。适当的师德警示案例更贴近学校实际情境，能有效预防和干预师德失范行为的发生，不仅对教师个体师德的持续养成大有裨益，更有利于高校师德建设的健康发展。随着正面宣教的形象愈加趋同，榜样作用发挥有限，师德警示案例的重要性需要被重视起来。

其次，对教师申诉权的宣传教育欠缺。高校教师申诉权利保障尚处于起步阶段，国内高校普遍对教师申诉权利重视度不够，教师对校内申诉制度缺乏了解，对如何行使申诉权更是一无所知，而高校出于各种因素考量，对申诉制度束之高阁，极少主动宣传校内申诉制度。

3.师德建设长效机制欠缺

多数高校对师德建设状况不分析、不研究，对本校师德存在的问题不调研，校内的师德建设长效机制完全照搬照抄上级文件。师德失范行为普遍性特点是潜伏期长，有的甚至长达多年后爆发，尤其是涉及学生的反映问题，不少学生毕业后才敢发声。有些学校的投诉渠道并不让学生信服，致使相关信息多首先在网络上传播，给相关高校造成了负面影响。有些学多是抱有息事宁人的态度，对没有形成重大舆情的师德失范行为多是采取“家丑不可外扬”的“捂盖子”作法，也在一定程度上影响了学校的形象。总之，现有的师德建设机制仅仅着眼于师德成绩的建设，缺少师德失范行为惩处机制，对教师申诉权的保障举措也欠缺，在长效机制上没有形成有效闭环。

4.路径依赖加重畏难情绪

随着依法治校的不断深入，我国高校在《教师法》等现行法律法规的指导下逐步建立完善了教师申诉体系，教师申诉机制也随之发展并推广开来。然而正是由于现行教师申诉机制的存在，高校易将师德失范行为处理申诉简单等同于普通的教师申诉，没有结合师德建设的实际需求建立专门而完备的高校教师师德失范行为处理申诉机制，存在着严重的路径依赖。路径依赖加重了申诉处理的难度，造成了机制建设的畏难情绪，致使当前高校师德建设存在着制度纰漏和环节缺失、不够细化、师德失范行为处理申诉可操作性不强等问题。

5.标准缺乏导致认定困难

师德失范行为具有普遍性、严重性、隐匿性等特点，不易审查，难于界定，尤其是新时代、新背景下出现了大量的新问题，其相应的申诉处理机制建设难度很大。加之中国文化传统多将师德等同于私德范畴，对师德的道德高线与法律底线的关系界定不清，使得各高校在处理师德失范问题时随意性较大，没有统一标准。其实，道德本身并没有所谓的标准，只有共同遵循的准则。我们用评判道德的方法去处理师德问题，在很多时候既滞后又力不从心。如果有相应的判例，由教育主管问题汇总、编制后给高校进行参照，可以解决很多认定困难的问题。

此外，师德失范行为处理申诉首先是校内申诉，处理申诉的主体为高校内设机构，人员构成基本在高校内部遴选，申诉处理耗时长，感情成本高，容易造成师德失范行为处理机制运行不畅。基于以上原因，结合认定与处理的相关程序，我国师德失范行为处理申诉机制应从加强思想认识、明确申诉处理机构地位、健全申诉流程、规范标准及强化监督执行力度等方面进行建设。

四、师德失范行为处理申诉机制建设途径

1.提高思想认识

高校应牢记“师德是评价教师素质的第一标准”要求，切实提高思想认识，切实做好宣传教育，切实完善师德规范化建设机制。一是要切实提高思想认识。高校党委要强化主体责任，主要校领导要扛起师德建设“第一责任人”责任，师德建设相关处室要主动关注教师思想动向，主动关注来自各方面信息反馈，主动分析研判、扎实推进工作。二是要切实做好宣传教育。相关制度规定要入脑入心，做到人人都学、人人皆知；善于利用反面案例加强对教师的警示教育，让教师在思想深处感受到法规的戒尺和底线，感受到师德要求的刚性和不可触碰。三是要提高对高校师德失范行为处理申诉机制重要性的认知。师德失范行为处理申诉机制具有不可或缺的法治价值，是切实筑牢高校师德预防机制必不可少的环节，对提升教师工作满意度与获得感、完善师德规范化建设、促进高校健康持续发展具有巨大的推动力。

2.明确申诉处理机构地位

首先，确保申诉处理机构的独立性与权威性。申诉处理机构的地位独立性直接决定申诉处理的权威性与公正性。为避免裁决不公或裁决执行力不强等问题，师德失范行为处理申诉机构须保证相对独立性，与学校其他的党群行政部门具有平等地位，避免申诉处理机构对其他行政部门的过度依赖，确保申诉过程不受领导意志及行政管理的干涉。

其次，健全申诉处理机构人员配置。学习借鉴西方高校校内申诉机构的人员组成规定，对我国高校师德失范行为申诉处理机构工作人员的人数、来源、性别比例均应做出严格而细致的规定，尤其要明确申诉处理机构工作人员的中立性及专业性，确保工作人员与申诉双方无任何厉害关系。同时，可参照《事业单位人事管理回避规定》，设立回避制度并规定申诉处理机构工作人员递补办法等等［3］，确保工作人员的公正性以便于做出客观、正确的处理决定，从根本上保障教师合法权益。

3.健全申诉流程

完整的师德失范行为处理申诉步骤是产生公平结果的基础，如果申诉程序过于繁琐，申诉机制的作用会大打折扣。一个健全的申诉流程是：申诉的程序应当简洁明了，对提起申诉的期限进行明确规定，详细规范申诉书的内容和格式；申诉受理的环节设立应高效便捷；申诉裁决应以书面的形式形成申诉处理决定，并在规定期限内送达申诉人。需要指出的是，申诉本身就是教师保障自身权利的救济途径，但不应以这个单一的救济渠道作为申诉处理的最终且唯一方式，对不予受理的申诉或对申诉处理结果不服的申诉人，应明确告知且保障他们有可以向上级教育行政部门提起申诉或行政复议等的权利。

4.建立申诉听审制度

听审制度是国外高校教师申诉制度的一大亮点，引进这一制度能够实现师德失范行为申诉处理机制的公开、公正，也是通过申诉体现程序公正的最基本要求，可以切实保障实现申诉人的申辩权。在高校行政管理中，涉及教师利益的决定必须充分尊重并保护教师的发言权以及教师申诉的申辩权，只有这样才能够有利于构建公平和谐的制度环境和校园文化。虽然听审陈述制度本身与高效率地处理问题之间存在矛盾冲突，但完善的制度可实现公平价值，充分保护申诉教师的利益。

首先，在申诉教师申诉材料充分完备和保证申诉过程质量的前提下，听审陈述环节应该及时开展，有利于陈述事实证据的保存，提高申诉处理结果的正确性。其次，听审陈诉主持人和工作人员应中立且专业，最好由行使申诉调查职能之外的人员担任。这是因为调查人员可能会有先入为主的心理倾向，妨碍听审陈诉环节作用的发挥，最终让人质疑庭审陈述的公正性，从而怀疑最终申诉决定的公正性。最后，听审陈述记录应完备，包括有可能影响申诉决定的重要因素，如听审陈述的时间、地点和主持人、当事人和证人姓名、申诉教师自证材料、听审陈述程序、申诉理由、主持人提问及申诉答辩等。申诉决定应将听审陈述记录作为参考依据，不能以申诉教师不知道或者没有论证的材料作为依据。

5.规范申诉处理依据

首先要完善申诉举证责任制度。师德失范行为的申诉案件，被申诉对象均是和申诉人有千丝万缕的行政部门或组织机构，在举证责任上，被申诉对象具有申诉人无法企及的先天管理优势，因此在师德失范行为申诉处理中更适用于举证责任倒置原则。其次，师德失范行为申诉处理机构做出处理决定后，不仅应告知申诉人处理结果，同时应该准确告知处理的理由依据。科学公正的处理依据包括经合法程序收集的证据证明了的客观事实、用来支持申诉决定合理性的国家法律法规和高校规章制度、申诉处理决定的整个推理过程以及处理结果等。再次，师德失范行为处理申诉机构应当主动解释说明相关规则制度，将事实依据和申诉决定联系在一起，使申诉教师可以判断申诉处理决定是否合法与正当。值得强调的是，未经公布的学校内部文件对申诉教师无效，不可作为申诉处理决定的依据。

6.强化监督执行力度

高校师德失范行为处理申诉机制的建立与完善离不开高效有力的校内监督执行机制。首先应完善责任追究制度，对不履行职责而要承担的责任予以明确规定。其次应赋予校内监察部门监督执行的权限，对师德失范行为处理申诉实行全过程监督。最后，在不违反保密制度的情况下，申诉处理的整个过程要面向申诉教师甚至全校教师公开，调动广大师生员工参与监督的积极性，同时可以利于这些案例加强对教师的警示教育。通过实实在在的案例介绍分析，让教师在思想深处感受到法规的戒尺和底线，感受到师德要求的刚性和不可触碰，切实筑牢预防机制。