“双一流”背景下高校内部资源优化配置的再认识

刘 林，季田田

新常态下经济增速放缓，高等教育资源增量空间预期变小，高等教育资源的“有限性”和需求的“无限性”矛盾进一步扩大，制约了我国高等教育质量的提升。“双一流”建设是我国高等教育发展战略重要目标，其实现之路必然是各类资源有序稳定投入。如何在国家现有经济发展水平和既定的高等教育资源基础上，整合多种资源协调并优化配置，努力提升我国高等教育整体质量，成为我国高校当前及未来相当长的时间内不可回避的话题。

一、高校内部资源配置的逻辑

资源作为经济学概念具有增值性的特征，即资源主体将其投入特定的客体中可以获取更多更大的价值。教育资源同样具备这一特性，是各级各类学校进行教育活动，以及实现其教育目标的基础和保证。高校内部资源作为高等教育资源的微观范畴，是为确保高校教学、科研和社会服务等活动有效运行和实现教育目标所投入的一切资源的总和，即支撑高校运作的人力、物力、财力和一些无形资源（包括智力资源、品牌资源、文化资源、制度资源、理念资源等）［1］，是组成、维持、参与并服务于高等教育活动的各要素之和。高校内部资源配置则是指高校将有限的教育资源在不同学科和部门进行分配使用，通过大学学术治理以及内部组织的管理和协调，对其拥有的教育资源进行有效组合和利用。高校内部资源配置不是单一主体作用的结果，而是多个配置主体的价值和利益选择的表现，且不同的配置主体之间相互影响、协同作用，共同构成资源配置有机整体。

高校内部资源配置问题是以权力为主线的高校内部管理问题，权力的归属决定了资源配置主体的存在。按照伯顿·克拉克(Burton R.Clark)的观点，世界范围内的大学管理模式是按“政府－大学－市场”三者关系的紧密与松散程度来划分的［2］。这样，大学管理的权力主要有三个：一是行政权力，二是学术权力，三是市场权力。相对应，由权力带来的资源配置主体分别是高校行政、学者、社会。他们的资源配置方式分别是计划配置、能力配置与市场配置。

所谓计划配置，是体现国家与政府意志的行政配置方式。当前“双一流”大学建设采取的是“以评促建”的方式，因此较多地体现了计划配置的特点。这是和我国高等教育管理体制的特点相吻合的。我国的高校，尤其是高水平大学，绝大多数是公立的，其经费的主要来源是政府拨款。因此，在“双一流”的背景下，高校内部资源配置会有目的地向“双一流”设定的方向倾斜。所谓能力配置，是指体现学者学术发展诉求的配置方式。如前所述，学者的学术创造是以效率为特征的活动，学者对于知识的掌控能力使其拥有了资源配置的权力，学者高水平成果的产出效率左右了资源配置的方式。“双一流”背景下，学者的能力配置方式得以凸显，一些学者因具备世界一流水平的学术能力而被重视，在某种程度上计划配置让步于能力配置。所谓市场配置，是指代表社会需求的市场配置方式，其配置的主体是指能够让学术成果得以转化为一流生产力的社会合作对象。高校内的大量横向研究课题与经费就是市场配置的结果。在市场配置面前，部分学者成功地将知识运营为资本，成为所谓的“知识资本家”。市场配置下的配置主体获利充裕，也正是市场配置的存在，高校内部资源配置才更灵活，更充满活力。

按照伯顿·克拉克的观点，以上三种配置是三角式关系。政府、学术、市场三者各执一角，按照权力倾向及其管理的松紧度将大学分为不同的类型。在此基础上，学者们衍化出了若干种关系，具有代表性的是亨利·埃茨科威兹(Henry Etzkowitz)提出的三螺旋模式［3］。相较于三角式，三螺旋模式的特点是更加立体化、动态化，更加突出各个主体的能动性及驱动力，更加强调由学术创造为中心而带来的办学模式创新。按照伯顿·克拉克等人的设想，虽然行政权力与学术权力都在大学的管理中发挥重要的作用，但是最后都要趋向于市场。同样，在高校内部资源配置的问题上，行政方面的计划配置与学者的能力配置也有着共同的市场配置指向。当前的“双一流”建设，其出发点是使我国高等教育外延式发展转向内涵式发展，这其实就是资源配置的一次重新理牌过程。然而，在“双一流”建设强烈的目标指向下，计划配置在以上三者之中发挥着重要的指向作用，促使高校的内部资源配置结构得以调整并产生新的特征。

二、“双一流”背景下高校内部资源配置的特征

“双一流”背景下高校内部资源配置的特征可区分为三个维度：一是配置内容；二是配置权力；三是配置方式。换句话说，一是配置什么，二是谁来配置，三是如何配置。

1.配置内容偏向品牌学科

全国教育事业发展统计公报显示，截至2018年全国各类高等教育在校学生总规模达到3 833万人，高等教育毛入学率达到48.1%［4］。这个数字显示我国已进入高等教育后大众化时期，稳步迈向高等教育普及化阶段。在前期的规模扩张阶段，各高校在内部资源配置方面基本上采取了“摊大饼”的方式，以此应对不断增加的学科、专业、教师、学生及其他相应的开支。“双一流”建设不断地推进，意味着高校内部资源配置“摊大饼”方式的基本结束，资源开始向品牌学科集中。2017年9月教育部公布了建设“世界一流大学、世界一流学科”名单。从名单中可以看出，42 所“世界一流大学”的名单是从137 所“世界一流学科”高校中抽出来的。这给我们的感觉是要建设“世界一流大学”一定要先建设“世界一流学科”。这些建设的“一流学科”就是各高校的品牌学科。在随后各高校公布的建设方案中，皆提出该学校要重点建设的一个或若干个品牌学科。这里“重点建设”的含义就是将资源配置偏向品牌学科。

谈到品牌学科，我们不得不论及高校的品牌资源。高校的资源类型非常丰富，品牌资源是其中之一，其他资源，诸如前面概念中所提及的文化、制度、理念、智力等。大学具有丰富的文化资源，这是因为大学本身就是一个文化组织，而且是引领文化发展的组织。也有人说，办大学，办的是文化，一流的大学要体现一流的文化，而不是其他。大学的制度资源是指大学区别于其他社会组织的制度特征与优势。虽然大学制度是所在社会及区域制度的综合反映，但是这个制度仍然有制度创新的空间。所谓“一流大学”，一定要有一流的制度，而不是仅仅有一流学科与成果，而且学科本身也是一种建制。大学将固有的资源通过有效的配置，资源升值的同时，大学自身价值也得以提升。有些资源通过品牌资源显现出来，因为大学本身就是一个品牌。大学的品牌学科也不例外，既是一所大学历史的体现，也是一张名片，是其他资源汇聚作用的结果。

“双一流”背景下，高校内部资源配置向品牌学科偏重是高校本能的反应：集中优势资源建设品牌学科，再以品牌学科冲击世界一流大学。从建设“世界一流学科”角度来说，高校的做法无可厚非，但其问题在于“建设”的方式方法是否恰当。其一，品牌学科是全能冠军不是单科状元。学科建设是一个包括了制度、文化、师生、成果等等的综合体，而不仅仅是成果的展示。其二，品牌学科的结构是金字塔式的，而不是点状的或柱状的。一个品牌学科的背后一定要有一个优势学科群的存在，它是高原上的一颗明珠，而不是独立的星辰。这两个特征决定了品牌学科的形成从时间上说是长期的，是历史的沉淀的过程，绝非“一日”之功。忽略品牌学科的全能冠军特征，高校容易出台一些激励措施，将资助的重点放在能够以较快速度产出高水平成果的领域，而忽视了整个学科群的建设。即，谁能快速出成果我资助谁，如何快速出成果我就如何资助等等。高校甚至出现了“不求所有，但为所用”的功利性资助策略，高校之间的抢人、抢成果大战随着“双一流”进展加快而愈演愈烈。由此可见，忽略品牌学科的金字塔式结构，高校内部资源配置过程中容易忽视大量非品牌学科的发展。很多高校在“双一流”的名义下进行学科的重新整合，加剧“强者更强、弱者更弱”的态势，一些所谓的边缘学科、弱势学科被取消也见怪不怪了。这种资源配置方式极易动摇高校的学科基础，其品牌学科的建设之路也难以为继。

2.配置权力倚重行政力量

一方面我国由于长期受到集权管理体制的影响，行政本位型配置方式仍有“余温”，指令式管理成为阻碍“双一流”建设的“顽疾”；另一方面，“双一流”建设加大了行政力量干预资源配置的比例与权重。大学自诞生之日起，就在行政权力与学术权力的“扶持”与“钳制”之下生存和发展。学术权力是专家学者依据其学术水平和学术能力，对学术事务和学术活动施加影响和干预的力量［5］。学术权力是伴随着中世纪大学的产生而存在和发展的，是大学存在的基础性权力。学术权力作为大学知识生产内在逻辑所赋予的客观要求，是大学区别于企业和社会组织的独特属性。行政权力是指大学的各级行政组织和行政管理人员依靠特定的强制性手段，为有效地执行学校政治决策、保证大学教育教学、科学研究目标实现的能力［6］。行政权力作为大学治理现代化的必然要求，“具有构建组织秩序、提高管理绩效、整合关系网络、履行社会责任的重要价值”［7］。但是由于大学行政权力具有强制性和扩张性等特征，在资源配置时遵循效力优先性和先定性，极易造成行政权力过度集中和肆意滥用。当前，我国高校资源配置呈现出“行政权力张扬，学术权力暗淡”的局面，带来了资源配置过分强调即时和外显效率，违背了高等教育规律，学校的学术传统一点点流失［8］。

当前我国高校内部资源配置中行政权力渗透和侵蚀学术权力现象严重，行政化管理与运作致使学术组织在资源配置中话语权被弱化。以学术委员会和教授委员会为代表的学术权力，其内部组织运作依然受到行政意愿的干扰，决策更多地体现了行政意志而非遵循学术发展规律，导致学术组织自主性形同虚设。高校内部学术权力让位于行政权力并趋于边缘化，违背了以学术自由为追求的现代大学制度。高校行政权力在资源配置过程中追求效率，而学术权力则强调民主管理与共同治理，两种权力思维出发点不同加剧了高校资源配置权力的冲突，利益驱动下二者张力失衡。

“双一流”背景下二者张力失衡的表现是行政权力越来越大，资源的“计划配置”比重加大，“等、靠、要”依赖思想重新抬头。传统的“等、靠、要”是指消极地对待工作与任务，不推不动、不思进取。“双一流”背景下的“等、靠、要”具有了新的特征。“等”的是指定的项目，尤其是各级各类纵向重点课题；“靠”的是各级政府、相关部委与当采学科；“要”的各级政府拨款。可以看出，高校主动追求资源的意识增强，但是仍依赖于行政权力主导下的计划配置。相对应，学者配置与市场配置开始向计划配置看齐。高校内部资源配置的三角式结构逐步演化为“羽箭式”结构。这种结构的现实表现是：高校的横向项目减少，在纵向项目上的竞争日益白热化，市场配置作用减弱；高校师资围绕所谓的核心学科重新组装、站队，学生及其人财物等也相应配置。这样的资源配置，其好处是可以集中力量在一定周期内产出科研成果。目前我国的科研论文数量、博士生培养数量、专利数量皆居于世界第一，显现了此种配置方式的优越性，但从长远看可能会影响高校知识生产的多样性与质量。这是因为，高校知识生产的重心在于学者，它以学者的知识圈层为核心，一圈一圈地辐射，不断开拓新的圈层，新的知识也就不断地、系统地被生产出来。每一个学者独立的知识圈层构成了整体上的学术创新多样性、复杂性与无限可能性。总之，高校内部资源在行政权力主导下的计划配置过程，学者的潜能难以以知识生产的规律被激发出来，会出现新的资源浪费现象。

3.配置方式追求即显效率

公平与效率是高等教育追求的两大目标，也是我国高校资源优化配置改革的基本原则和评价标准，影响教育资源配置的政策制定和格局调整。资源配置的理想状态是实现“帕累托最优”，即利用有限的资源实现优化配置，以最少的成本创造最大的效益达到理想状态。公平与效率一直是资源配置的“两难问题”，在“效率优先，兼顾公平”的资源配置导向下，高校会依据自身定位和发展情况协调公平与效率关系。“双一流”建设是以世界一流为目标，其隐含诉求在于“效率优先”基础上“兼顾公平”。在“双一流”建设如火如荼的进程中，诸多高校被“效率优先”牵制盲目追求效率，将过多的资源倾注于少数优势学科而忽视基础学科。从较长的时间周期看，以牺牲公平为代价换来的效率，必然是短效的、不可持续的［9］。

“双一流”建设打破了传统的资源配置方式，引入竞争机制促进高等教育资源在不同高校间实现动态调整。然而从高校内部资源配置的微观层面看，在资源占有总量和质量不等前提下，处于相对弱势的学科专业难以对资源进行公平竞争，高校内部资源配置“马太效应”愈演愈烈。在争创“双一流”过程中，如何把握公平与效率二者关系依然是高校内部资源配置的难题。目前，我国高校内部在资源配置方式主要有三种，即增量预算、院系绩效配置和高校发展战略配置，且三种方式在实际配置中都存在一定局限性。其一，单纯以增量预算配置动态性和灵活性明显不足，难以激发效率和成本控制意识；其二，以院系绩效配置则过于注重其教学和科研活动产出，量化指标容易导致短期功利化现象；其三，依据高校发展战略配置资源，其结果易受到校领导集体决策能力的限制，其过程难以体现各院系参与决策的民主性，执行过程比较困难因而容易引发利益矛盾。“双一流”建设呼唤以需求为导向推动协同创新，激发创新思维以突破发展阻碍，高校亟待完善内部资源配置机制，依据学科布局和长远发展目标革新资源配置方式。

三、“双一流”背景下高校内部资源优化配置的策略

1.拓宽资源来源渠道，提高资源利用效率

“双一流”建设离不开各类资源充足有效的投入，依赖于国家、社会、高校及学生等利益相关主体的协同推进。随着社会主义市场经济体制的建立和高等教育体制改革的深入，我国高校办学经费来源渠道已初步形成多元化格局。当前“双一流”建设，既要保障国家对高校教育事业的投入力度，又要求高校增强经营意识和自主筹资能力，以互惠合作共赢理念积极寻求企业、社会以及个人的支持。一是高校要夯实科研实力，增强将科研成果转化为生产力的能力，走产学研一体化道路，争取横向课题加强与地方企业的联系。二是高校要增强市场竞争和经营意识，发展和壮大校办产业，积极利用国家优惠政策拓宽国内外资源渠道，为推进“双一流”建设营造多主体参与的多渠道良性高等教育资源投入机制。三是借鉴发达国家多元化筹资经验，重视校友会服务和回馈校友工作，密切关注校友需求以挖掘宝贵的校友捐赠资源，重视社会捐赠事业并推进高校教育基金会市场专业化运作，有效整合和开发捐赠资源以发挥“蓄水池”作用。四是高校要不断加强成本控制和资源管理能力，积极盘活有限的内部资源，打破院系部门间封闭的管理模式，突破时空限制实现共享资源，提高资源利用率减少资源闲置浪费现象。

2.理顺资源配置权力，协调行政学术关系

学术权力和行政权力作为高校重要的两种权力，前者以提高教育科研质量为宗旨，后者则保障整个学校资源有效配置，但两者最终目标是一致的，都是为了保证高校决策和运作符合教育规律实现预定目标。当下的大学组织内部存在“学术权力弱化、行政权力泛化”现象［10］。在“双一流”建设中，高校要理顺与政府和市场关系，厘清学术权力和行政权力在资源配置中的关系，并在实践中探索两者平衡点。其突破口在于构建现代大学制度，加快高校内部“去行政化”进程，引导学术权力回归本位，保障学术权力主体参与资源配置的决策权和管理权，逐步引导资源配置权力由行政本位向学术与行政共轭转变。

“双一流”建设背景下，高校要集中资源围绕人才培养和科学研究质量提升，给予学术委员会、教授委员会等学术机构一定的行政权力，加大教学和科研基础条件和设施方面的投入，减少行政权力对学术发展不必要的干预，使得资源配置在决策和执行中能够充分体现学术需求与价值。此外，高校要积极探索符合学校发展实际的现代大学制度建设，坚守学术自由重塑大学精神，创新引领高校内部治理结构，促进高校资源各要素协同推进内涵式发展。权力的运行依赖于制度的监督，高校还应建立健全资源配置的监督考核机制，让行政权力和学术权力在公开透明的环境下健康高效运行。

3.推进市场参与配置，激发资源配置活力

公平与效率冲突在高校“场域”下尤为激烈，盲目地提高效率而忽视公平，或者牺牲效率强调公平都不可取。事实上，公平与效率在一定程度上是此消彼长的关系，两者应该相互协调以达到双赢。“双一流”建设将是漫长而曲折的，在这个背景下我们亟需在公平和效率之间寻找契合点。高校将有限的资源投入优势学科以实现部分领先优势，同时要将公平作为高校发展的最终目标，引入市场竞争机制，发挥计划和市场两种手段，克服“效率先而不优、公平兼而不顾”现象［11］。因此，高校要顺应高等教育资源配置的多元化和市场化趋势，推进市场在资源配置中的基础作用，弥补计划配置资源的不足，激活更多的社会资源流入高校，以“无形的手”推动高校“双一流”高效且公平发展。同时，高校应尽快建立完善资源配置绩效评估体系，对高校内部资源配置进行全过程全方位跟踪监督，并确定符合高校发展实际的动态绩效评估指标，实现资源整合优化进而提升内部资源配置效率。