经济犯罪的立案及其监督

（江西警察学院，江西 南昌 330103）

一、立案概述

立案是指公安机关对接受的控告、举报、报案和自首材料进行审查后，认为存在需要追究刑事责任的犯罪事实时，决定启动侦查程序的一种刑事诉讼活动。依照公安机关是根据通过自己的工作主动发现案件线索进行的立案，还是根据控告人、报案人、举报人、自动投案人的控告、报案、举报、投案自首或者有关机关的移送进行的立案这一标准，立案可分为主动立案与被动立案。

所谓主动立案，是指侦查机关在工作中主动发现案件线索或者犯罪嫌疑人，为查明犯罪进行的立案。体现在立法上，《刑事诉讼法》第109条是主动立案的法律依据。①《刑事诉讼法》第109条：“公安机关或者人民检察院发现犯罪事实或者犯罪嫌疑人，应当按照管辖范围，立案侦查。”

所谓被动立案，是指侦查机关未能主动发现犯罪事实或者犯罪嫌疑人，而是根据控告人、报案人、举报人、自动投案人的控告、报案、举报、投案自首或者有关机关的移送，被动进行的立案。体现在立法上，《刑事诉讼法》第112条是被动立案的法律依据。①《刑事诉讼法》第112条：“人民法院、人民检察院或者公安机关对于报案、控告、举报和自首的材料，应当按照管辖范围，迅速进行审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任的时候，应当立案；认为没有犯罪事实，或者犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任的时候，不予立案，并且将不立案的原因通知控告人。控告人如果不服，可以申请复议。”

二、主动立案

（一）立法的理论依据

长期以来，在经侦执法办案重点环节尤其是受理和立案环节的执法问题相对突出，该立案的不立案、不该立案的乱立案等问题，社会各界反映十分强烈，已经成为执法不规范的源头性因素，甚至是老大难问题，严重影响了公安机关的形象。这其中不仅有公安机关警力不足的原因，还有警情意识落后的原因，也有法律规定设置本身的问题。如现有的立案条件比较笼统，立案门槛较高，基层不易掌握。考虑到《刑事诉讼法》第109条主要针对“主动发现”情形立案、第112条主要针对“接受报案”情形立案，因此，《最高人民检察院、公安部关于公安机关办理经济犯罪案件的若干规定》（以下简称《若干规定》）第17条、第18条分别对此予以进一步细化和规范，其中第17条主要是对被动立案进一步细化，重申和强调了认为有犯罪事实、符合立案追诉标准、属于自己管辖等立案条件，而第18条则主要是对主动立案进一步细化，明确和规范了立案审查措施、调查性侦查措施、监督制约措施等立案工作。

值得注意的是，2012年的《刑事诉讼法》第107条②2018年《刑事诉讼法》修订后为第109条。系沿用1996年的《刑事诉讼法》第83条的内容，而1996年的《刑事诉讼法》第83条系在1979年的《刑事诉讼法》基础上增设的条款。在此之前，我国刑事诉讼法仅赋予了公安机关接受报案、被动立案的权限，但随着经济社会形势的发展和民主法治建设的进步，主动发现、积极立案已成为公安机关不容推卸的法定职责。公安机关和人民检察院是执行法律、打击犯罪的专门机关，对其发现的犯罪事实和犯罪嫌疑人应当立案侦查是不言而喻的，在司法实践中也是如此。为了更好地规范办案机关的立案活动，使立案工作有所遵循，又便于操作，在1996年修改刑事诉讼法时，总结了办案机关在立案方面的实际做法和经验，对来自不同渠道的案件的立案分别作了具体规定。［1］

当代社会学研究表明，现代社会进入了风险社会阶段。［2］为了有效防控经济风险尤其是金融风险及其蔓延传导，充分发挥刑事法律尤其是刑法的积极预防功能，就需要扩大刑事保护范围以应对新的社会挑战。在此情况下，刑法也势必要进行相应的扩张，因此出现法益保护前置化趋势。在刑事立法上，近年来刑法修正案陆续出台，入罪门槛相对降低，一些新增罪名多系行为犯、情节犯、危险犯，不仅体现补短板防风险的司法政策，还反映了刑法介入前置化的实务倾向。与此相适应，在刑事司法上，刑事立案规范和机制亦应顺势调整，尤其要对“主动发现”的立案情形予以细化和规范，进一步重申和确认主观认识标准，丰富和完善立案审查措施，扩大打击范围，加快刑事追诉。

在司法实践中，在大数据、云计算、互联网的新时代下，犯罪手段迭代升级，犯罪场景脱实向虚，犯罪形势日益严峻，更是迫切需要公安机关主动发现、主动侦查、主动打击，被动式的打击模式已经与目前经济犯罪形势极不相符，因此，立案理念的更新和变革更是新时代的呼唤和要求。近年来，互联网在逐步改变着人类的生产和生活方式，但是犯罪也如影随形，在当前和今后一个时期，网络犯罪已呈现席卷全球之势。事实上，不仅互联网空间的新型犯罪层出不穷，而且传统犯罪也在互联网生根发芽，犯罪手段日新月异。［3］在一定意义上说，互联网已从传统的“犯罪工具”逐步演变为“犯罪场景”。诸如“e租宝”非法集资案、“善心汇”非法传销案以及打击网上盗刷银行卡犯罪“云端2016”集群战役等，严重影响社会稳定，严重威胁金融安全，严重侵害群众利益，极易成为系统性、区域性经济风险集中爆发的导火索。然而，诸如此类非接触式的案件，在信息化技术助长下呈现团伙化作案、网络化犯罪、产业化运作态势，犯罪智能化、虚拟化、产业化特征明显，群众报案少、犯罪线索少、实际成案少，迫切需要公安机关以情报导侦为引领，主动发现，深度经营，集约打击。上述情形表明，未来的经侦司法实践中，公安机关通过积极作为，“主动发现”经济犯罪而进行立案侦查的情形将超过公安机关被动立案的情形。

但遗憾的是，法学理论界和司法实务界似乎并未充分认识到案件来源多元化引发的立法修改的现实意义和宣誓精神，一些公安机关乃至政法机关至今仍然停留和徘徊于陈旧的立案理念和窠臼中，相关司法解释以及规范性文件亦未对“主动发现”情形下的立案和“接受报案”情形下的立案这两种不同立案情形予以细化和规范。有鉴于此，《若干规定》立足于刑事诉讼法的条文本义和立法精神，以第17条、第18条分别对来自不同渠道的案件立案问题予以进一步强调和规范，并明确了相关立案情形、监督措施和工作机制。

（二）主动立案的适用

1.适用情形。根据《若干规定》第18条第1款之规定①《若干规定》第18条第1款：“在立案审查中，发现案件事实或者线索不明的，经公安机关办案部门负责人批准，可以依照有关规定采取询问、查询、勘验、鉴定和调取证据材料等不限制被调查对象人身、财产权利的措施。经审查，认为有犯罪事实，需要追究刑事责任的，经县级以上公安机关负责人批准，予以立案。”，公安机关对接受的案件或者发现的线索进行立案审查时，发现案件事实或者线索不明的情形下，应当根据《公安机关办理刑事案件程序规定》（以下简称《刑案程序规定》）第171条的规定先采取初查措施。经过初查，犯罪事实、线索基本明确，侦查人员依据之前掌握的和经过初查获取的相关证据材料，根据逻辑判断、办案经验和社会认知，有根据地认为有犯罪事实发生，需要追究刑事责任的，经县级以上公安机关负责人批准，予以立案。条文使用了“予以立案”这一较为中性但更为准确的表述，而没有使用“应当立案”或者“可以立案”的表述，主要是为了强调公安机关审查案件是否符合立案条件时的裁量权，同时也要防止立案的随意性。［4］

2.适用对象范围。对于公安机关运用互联网、大数据、云计算等信息化手段进行数据化作战主动发现犯罪线索的重大经济犯罪，以及对于主要利用通讯工具、互联网等技术手段针对人数众多的不特定被害人实施的重大经济犯罪，这类犯罪影响范围广、社会危害大，具有跨区域性、隐蔽性强等特点。为了靠前打击，提升打击实效，不必强求立案时有确凿的证据证明有犯罪事实发生，也不苛求全部犯罪事实均已查清。只要有根据地认为客观上存在犯罪且需追究刑事责任，就应当依法立案，对于排除犯罪嫌疑的，应当立即撤销案件或者终止侦查。此规定有利于公安机关发挥数据导侦等新技术手段发现并打击犯罪，有利于公安机关更为充分地使用法律规定的办案措施准确判断案件性质，适应了信息化时代的发展形势，切合了基层办案的实际需求，符合上述新型经济犯罪侦查的规律、特点，体现了宽严相济的刑事政策。此外，从加强人权司法保障和产权司法保护并重的角度出发，对于针对特定被害人实施的经济犯罪，被害人提出控告的案件，应当注意从严把握立案条件，不宜使用本条款。要严防滥用刑事执法介入经济纠纷，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益的行为。［5］

（三）主动立案后侦查过程中的限制

1.严格限制财产性强制措施与羁押性强制措施。依据《若干规定》第18条第2款之规定，①《若干规定》第18条第2款：“公安机关依照前款规定立案后，应当采取调查性侦查措施，但是不得采取限制人身权利的强制措施。确有必要的，必须严格依照法定条件和程序采取限制人身、财产权利的侦查措施和强制措施。严禁在没有充分证据的情况下，对涉案财物适用查封、扣押、冻结措施或者对犯罪嫌疑人采取拘留、逮捕措施。”公安机关主动立案情形下，在采取侦查措施和强制措施上，要明确递进式、梯次化要求。法条对使用“调查性侦查措施”进行了规范，对适用强制措施条件进行了限定，明确要求慎用限制人身权利、财产权利的强制措施和侦查措施，如证据确实充分、确有必要的，才应当采取进一步的强制性侦查措施和羁押性强制措施。具体而言，立案侦查之后，一般情况下，只能采取调查性侦查措施，但是不得采取限制人身权利的强制措施。所谓“调查性侦查措施”，主要是指不限制犯罪嫌疑人的人身、财产权利的措施，其来源于我国《刑事诉讼法》第108条“侦查”中的“专门调查工作”。根据全国人大法工委编撰的《中华人民共和国刑事诉讼法释义》，“侦查”中的“专门调查工作”，是指侦查机关为收集证据、查明案件事实而采取的各种调查工作，如讯问犯罪嫌疑人、询问证人、勘验、检查、鉴定等活动。换言之，“调查性侦查措施”，是指公安机关在办理经济犯罪案件过程中，依照法律进行的专门调查工作和有关侦查措施，但是其并不包括限制犯罪嫌疑人的人身权利、财产权利的侦查措施和强制措施，如对涉案财物适用查封、扣押、冻结措施或者对犯罪嫌疑人采取拘留、逮捕措施等。“调查性侦查措施”的提出，意在强调对犯罪嫌疑人人身、财产权利不形成实质妨碍或者限制，从而尽可能降低刑事侦查活动对社会经济秩序及公民权利的干扰。［6］

需要强调的是，本款规定并不禁止公安机关采取限制人身、财产权利的强制性措施，只是强调要依法慎重使用，在采取调查性侦查措施能够查明案情的情况下，就不适用对人身、财产的强制性措施。因侦查工作需要，确需采取限制人身、财产权利的强制性措施，应当同时满足四个条件：一是已经充分运用了调查性侦查措施；二是确有必要使用强制性措施，即有充分合理的理由；三是完全符合各种强制性措施的法定条件和程序；四是已有明确的证据证明符合采取强制性措施的条件。［7］

2.强调积极侦查，尽量减少侦查活动对权利造成的不利影响。由于立案时，犯罪事实存在与否尚处于待核实查证的状态，虽然此时只能使用调查性侦查措施，但是侦查活动仍可能会对社会经济秩序以及公民权利造成一定程度的干扰。因此，有必要在最短的时间内尽快查证清楚犯罪问题，以避免刑事侦查权的泛化和滥用，甚至引发有关当事人的信访投诉，而对于经侦查后仍迟迟难以确定客观上是否存在犯罪事实的，则有必要限定期限终止该侦查活动的存续状态，进而在打击犯罪和维护社会经济秩序、保护公民权利之间保持平衡。为此，根据《若干规定》第18条第3款之规定，公安机关立案后，如果经过30天积极侦查，仍然无法收集到证明有犯罪事实需要对犯罪嫌疑人追究刑事责任的充分证据的，应当立即撤销案件或者终止侦查。如果是重大、疑难、复杂的案件，经上一级公安机关负责人批准，上述期限可以再延长30日。需要注意的是，条文中的“充分”主要指有充分证据证明有犯罪事实的存在，而非“犯罪事实清楚，证据确实、充分”的起诉或定罪标准，至于何谓“充分”，虽然没有量化规定，但是从实体上来说，所掌握的证据材料应当达到可以确认犯罪事实存在的程度，从形式上来说，侦查活动经过30天，所收集的证据材料应当相较立案时掌握的证据材料有质的变化和提高。条文中的“积极侦查”指快侦快结的工作要求，避免怠于侦查和拖延时间。快结不是简单指结案，而是指在限定时间内依据掌握的证据材料作出犯罪事实存在与否的判断，从而决定是撒销案件还是继续侦查。如果在侦查过程中已经获得了可以排除犯罪嫌疑的证据，应当立即撤销案件或者终止侦查，这是应有之义。［8］

应当说明的是，《若干规定》颁发后，网络上有帖子对这一条款进行解读，认为依据本条款，经济犯罪案件的侦查期限最长只有60天，60天内不能侦查终结、移送审查起诉的，就应当撤销案件或者终止侦查。这种理解是对本条款的误读。实际上，本条款的旨意在于进一步阐释、细化《刑事诉讼法》所规定的立案条件。如前所述，“认为有犯罪事实”是立案的一个重要条件，与“有犯罪事实”是两个完全不同的概念，前者属主观标准，后者属客观标准。本条款规定的30天或60天是公安机关用于检验其立案决定正确与否的一个期限，并非侦查期限，也就是说，公安机关在立案时主观上认为的有犯罪事实究竟与客观事实是否相符。因此，公安机关只要在规定的期限内收集到成案的证据，即能证明有犯罪事实发生，需要对犯罪嫌疑人追究刑事责任的证据即可，无须达到全案事实清楚、证据确实、充分的标准。

3.对主动立案的监督。为了将主动立案侦查对公民权益的侵害降到最低限度，《若干规定》除了在侦查措施及期限两方面作出明确限制以外，在制度设计上，还加强了监督。依据《若干规定》第18条第4款①《若干规定》第18条第4款：“上级公安机关认为不应当立案，责令限期纠正的，或者人民检察院认为不应当立案，通知撤销案件的，公安机关应当及时撤案。”之规定，上级公安机关对下级公安机关的主动立案侦查要加强业务指导与监督，一旦发现立案侦查不当的，应责令限期纠正，下级公安机关应当及时撤案或终止侦查。另外，人民检察院认为不应当立案侦查，通知撤销案件的，公安机关应当及时撤案，这体现了检察机关作为法律监督机构对侦查活动的监督。

三、被动立案

（一）侦查实践中对立案条件的理解与把握

所谓“认为有犯罪事实”，是指有证据证明危害社会的行为已经存在，包括：1.危害社会的行为已经发生；2.危害社会的行为已经触犯了刑律，应受刑罚处罚；3.有一定的证据证明存在犯罪事实。此时的证据并不要求达到充分的程度，也不要求查获犯罪嫌疑人，更不要求查明全部案件的事实和情节。

所谓“涉嫌犯罪数额、结果或者其他情节符合经济犯罪案件的立案追诉标准，需要追究刑事责任”，是指根据《刑法》的规定，危害社会的行为已经构成犯罪，且已符合经济犯罪案件的立案追诉标准，依法确需追究犯罪嫌疑人的刑事责任。所谓立案追诉标准，是指公安机关、检察机关按照各自职能分工，对涉嫌犯罪的案件材料进行审查以后，决定是否作为刑事案件进行立案侦查或者起诉所适用的标准。这一标准在侦查阶段对公安机关而言就是立案标准，在审查起诉阶段对检察机关而言则是追诉标准。当前，关于经济犯罪案件的立案追诉标准适用《最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（二）》。司法实践中，公安机关在决定是否立案时，应遵循上述标准办理。

所谓“属于该公安机关管辖”，是指该公安机关对案件具有管辖权。至于是否属于本单位管辖，应当按照《刑案程序规定》第二章的规定进行审查、确定。

（二）关于立案的程序

司法实践中，立案的程序具体包括：1.呈批。即办案部门制作《呈请立案报告书》，报县级以上公安机关负责人批准。2.决定。县级以上公安机关负责人批准立案的，办案部门制作《立案决定书》。

值得注意的一个技术问题是，立案之后是否需要将立案决定通知报案人、控告人、举报人、扭送人，以及以怎样的方式通知。关于这个问题，《刑事诉讼法》《刑案程序规定》均只规定了对于有控告人的案件，公安机关决定不予立案的，应当以不予立案通知书的方式，告知其不予立案的决定，并未明确规定对于公安机关作出立案决定的是否要告知。而依据公安部2012年8月18日印发的《公安机关执法公开规定》第16条①《公安机关执法公开规定》第16条：“公安机关应当向控告人，以及被害人、被侵害人或者其家属公开下列执法信息：（一）办案单位名称和联系方式；（二）刑事案件立案、破案、移送起诉等情况，对犯罪嫌疑人采取刑事强制措施的种类和期限；（三）行政案件办理情况和结果。公安机关在接受控告人，以及被害人、被侵害人或者其家属报案或者报警时，应当告知其前款所列执法信息的查询方式。”和第18条②《公安机关执法公开规定》第18条：“公安机关办理刑事、行政、行政复议、国家赔偿、信访等案件，应当依照法律、法规、规章和其他规范性文件的规定，向当事人或者其家属、诉讼代理人以及第三人等告知采取强制措施和案件办理进展、结果等信息。”之规定，公安机关是有信息公开义务的。对此，《若干规定》第26条③《若干规定》第26条：“公安机关接报案件后，报案人、控告人、举报人、被害人及其法定代理人、近亲属查询立案情况的，应当在三日以内告知立案情况并记录在案。对已经立案的，应当告知立案时间、涉嫌罪名、办案单位等情况。”做了折中处理，立案情况是公安机关的被动告知义务，即报案人、控告人、举报人、被害人及其法定代理人、近亲属查询立案情况的，公安机关应当尽快告知，不得拖延。原《若干规定》第16条没有规定告知期限，但告知时间过晚必然影响公安机关的执法公信力，报案人、控告人、举报人、被害人及其法定代理人、近亲属主动查询说明比较关注立案情况，无论查询时是否已经立案审查完毕、是否能够作出立案决定，公安机关都应该及时告知。为此，本次修订新增了“三日以内”告知立案情况的期限限制，同时还需将告知立案情况记录在案，留档备查。如果查询时公安机关已经立案，则根据本条规定应当告知立案时间、犯罪嫌疑人涉嫌的罪名、办案单位等情况。［9］告知时不宜制作制式法律文书书面告知其立案决定，亦不可通过复印《立案决定书》的方式进行书面告知。④实际上，只要公安机关作出了立案决定，报案人、控告人、举报人、扭送人在这一诉讼阶段的目的已经实现了，至于其是否有书面的证明公安机关已经立案的证据，并不影响其实体权益。以往司法实践中，曾有如下情形，公安机关以《立案决定书》复印件的方式告知控告人公安机关的立案决定，控告人将《立案决定书》复印了若干份到处张贴，而此时犯罪嫌疑人因某项目正与某银行洽谈贷款事宜，银行看到控告人张贴的《立案决定书》后，遂终止了与犯罪嫌疑人的洽谈，导致犯罪嫌疑人项目流产。侦查终结后，检察院作了不起诉决定。犯罪嫌疑人认为是公安机关向控告人提供了《立案决定书》复印件，导致《立案决定书》被到处张贴，从而使自己的商业声誉受到严重影响，并造成项目流产，因而要求公安机关赔偿其经济损失，令公安机关非常被动。

（三）关于对不予立案决定的告知

依据《若干规定》第19条之规定，对有控告人的案件，如果经审查决定不予立案的，公安机关应当在立案审查的期限内制作不予立案通知书，并在三日以内送达控告人。之所以规定要将不立案的有关情况告知控告人，是因为控告人通常是与案件有实体上的直接利害关系的人，将不立案的有关情况告知控告人，体现了对控告人的知情权、异议表达权的保护。因为依照《刑案程序规定》的有关规定，控告人对不予立案决定不服的，可以申请复议复核，如果不告知控告人不予立案决定，控告人就无法行使救济权。

之所以规定“在三日以内”，限定公安机关告知的期限，是为了与《刑案程序规定》第175条第2款的规定保持一致①《公安机关办理刑事案件程序规定》第175条第2款：“对有控告人的案件，决定不予立案的，公安机关应当制作不予立案通知书，并在三日以内送达控告人。”。原《若干规定》也规定对有控告人的案件，经审查决定不予立案的，应当在立案审查的期限内制作不予立案通知书，并送达控告人，但由于没有限定公安机关告知的期限，司法实践中，有的长期不书面告知不立案的有关情况，导致控告人无法行使救济权。基于上述考虑，增加了“在三日以内”。

除控告人外，对举报人、报案人、扭送人，应否将不立案情况予以告知呢？《刑事诉讼法》第112条、《刑案程序规定》第175条第2款和《若干规定》第19条均只规定了对控告人的告知义务，并未规定对举报人、报案人、扭送人的告知义务，因此，对举报人、报案人、扭送人，公安机关没有法定的告知义务。这是因为，与控告人与案件有实体上的直接利害关系不同，举报人、报案人一般与案件没有直接的利害关系，从减轻公安机关不必要的办案负担的角度出发，法律未规定公安机关对他们的不立案告知义务，是合理的。但是，为增强公安机关立案活动的社会效果，便于人民群众对立案工作的监督，保护、鼓励公民与经济犯罪行为作斗争的积极性，只要条件许可，公安机关应尽可能将不立案的情况告知举报人、报案人，这在案件与举报人、报案人的利益有关联或者其他影响的情况下尤为必要。当然，告知形式可以相对灵活，如采用电话、面谈或者书面等形式。

四、变更立案罪名与追加立案罪名

（一）问题的提出

经侦司法实践中，经常出现立案之后，在侦查过程中变更立案罪名、追加立案罪名的情形。比如，以伪造公司印章罪立案侦查，移送审查起诉时，变更为合同诈骗罪；再如，以非法经营罪立案，侦查过程中，发现犯罪嫌疑人还涉嫌虚开增值税专用发票犯罪，于是增加立案罪名。上述情形，有的是客观原因造成的，比如，在侦查非法经营犯罪案件过程中，为了查明犯罪金额，对犯罪嫌疑人的资金流水、财务账簿进行审查，发现了犯罪嫌疑人虚开增值税专用发票的犯罪线索，于是追加立案罪名。而有的则是主观原因造成的，比如，A市的某甲与B市的某乙签订了借贷合同，某甲从某乙处借款8 000万元，言明用于某甲的一个房地产项目上，为了促成该笔借款，某甲伪造某丙公司的印章，与某乙公司签订了抵押合同，某丙公司以自己的土地、厂房为某甲公司的8 000万元借款设立抵押，但并未办理抵押登记手续。某乙看有足额抵押财产担保，遂履行了借款义务。借款合同到期后，某甲声称由于产业政策调整，银根缩紧，缺乏后续资金，导致房地产项目成为烂尾楼，故不能如期归还某乙公司借款本息。某乙公司提起民事诉讼时发现某丙公司的印章是伪造的，遂向B市公安机关报案。B市公安机关为了挽回某乙的经济损失，想立合同诈骗案，但考虑非法占有主观目的的证明标准很高，因此，先立了伪造公司印章罪，查明案件事实后，再将伪造公司印章罪变更为合同诈骗罪。

发生于1999年的重庆綦江彩虹桥垮塌案①1996年2月15日，贯通綦河东西城区的綦江县人行彩虹桥正式通行，在使用了2年零322天后，1999年1月4日晚6时50分，彩虹桥发生整体垮塌，造成40人死亡（其中包括18名武警战士），轻重伤14人。引发了刑事诉讼法学界的一场讨论。②在该案诉讼进程中，公诉人指控被告人犯玩忽职守罪，法院在经过法庭审理后，对指控罪名直接予以变更，径行判决被告人犯工程重大安全事故罪，由此引发各界争论。对于判决径行变更指控罪名问题的争议和不同观点进行梳理，总结争论观点基本分为“否定说”和“肯定说”。“否定说”认为：法院自行变更起诉罪名有违控审分离的基本诉讼原理，同时也缺乏控辩双方对判决罪名的有效抗辩程序，侵害被告人的抗辩权；“肯定说”则认为：法院有权自主适用法律，变更罪名与侵犯抗辩权并非非此即彼的关系，审判变更指控罪名并不必然侵犯被告人的抗辩权，合理限制变更指控罪名的范围、完善相关诉讼程序足以保障抗辩权。参见宋庆跃，王翠杰著：《监督视野下变更指控罪名的适用与规制》，载《中国检察官》2018年第6期。争议的焦点问题是法院在审判阶段是否可以根据查明的案件事实变更检察机关指控的罪名，如果要变更指控罪名的话，在诉讼程序上如何合理规制，这涉及到法院、检察院的法律地位、职责定位、法官自主适用法律、被告人抗辩权的行使等问题，显然已超出了本文的讨论范围。笔者之所以在此简要回顾20年前的这场讨论，是因为，公安机关在侦查阶段变更立案罪名或者追加立案罪名，与上述争议虽不尽相同，但有着某种相似性。前者涉及检、法二家在刑事诉讼中的地位、职责，后者只涉及公安一家，但本质上其实是一样的，即能否变更案件适用的罪名，以及通过怎样的程序来变更。

侦查过程中变更或者增加立案罪名在经侦司法实践中并非个例，甚至比较普遍，理论界与实务界都觉得这是非常自然的事情，没有任何问题，或者根本不称其为问题，甚至从未关注过这个问题。但是，细思起来，侦查过程中，公安机关能不能变更或追加立案罪名？其依据何在？对此，《刑事诉讼法》《刑案程序规定》《若干规定》等法律、司法解释、规范性文件均未作任何直接规定。笔者认为，法律在这一问题上的失声是造成司法实践中随意变更或者追加立案罪名的根本原因。

（二）问题的分析

1.侦查阶段公安机关应当有权变更、追加立案罪名。首先，公安机关应当有权变更、追加立案罪名是符合人类认识规律的。侦查本身就是通过收集证据证明犯罪的过程。公安机关在立案之初掌握的案件事实是碎片化、不全面的，因此，立案时适用的罪名是根据当时掌握的有限的案件事实与信息作出的法律判断，随着侦查工作的展开与深入，公安机关了解到的案件信息日益丰富，掌握的案件事实也逐渐清晰、全面，认识也更为精准，如果立案时适用的罪名不能准确评价案件事实的话，公安机关当然不仅有权，而且必须变更、追加立案罪名。另外，符合以事实为依据、以法律为准绳的刑事诉讼法的基本原则。刑事诉讼的重要任务之一就是及时、全面地查明犯罪事实，准确应用法律，使犯罪分子受到应有的惩罚。如果立案时适用的罪名不能准确评价犯罪行为的话，公安机关肯定有权变更、追加立案罪名，否则，就会使得犯罪嫌疑人罚不当罪。

2.公安机关应当依法定程序变更、追加立案罪名。众所周知，对于公权力而言，法无授权不可为。首先，如果《刑事诉讼法》未授权的话，公安机关在侦查过程中变更、追加立案罪名的法律依据何在？其次，按《刑事诉讼法》的规定，立案是刑事诉讼的起点，是侦查工作的基础，没有经法定程序变更、追加立案罪名，就意味着对变更之后以及追加的罪名是未立案的，那么，在未立案的情况下进行的侦查工作是否违法？由此取得的证据是否具有法律效力？另外，公安机关未经法定程序变更、追加立案罪名进行的侦查活动对犯罪嫌疑人而言，基本等于不宣而战，可能损害犯罪嫌疑人的诉讼权利。比如，依照《刑事诉讼法》第42条的规定，辩护人可以收集犯罪嫌疑人不在犯罪现场的证据，及时告知公安机关。但如果辩护人连公安机关立案的罪名变更、追加了都不清楚，他必然迷失辩护方向。再如，依照《刑事诉讼法》第43条的规定，辩护律师经证人或者其他有关单位和个人同意，可以向他们收集与本案有关的材料，但如果辩护律师连自己的当事人涉嫌什么罪名都不清楚，他怎能确定取证方向呢？

由上可见，公安机关虽然有权变更、追加立案罪名，但是若不依法定程序变更、追加的话，则必然损害公安机关的执法公信力，也损害犯罪嫌疑人的诉讼权利。但令人遗憾的是，目前《刑事诉讼法》《刑案程序规定》《若干规定》等法律、司法解释、规范性文件对公安机关变更、追加立案罪名未作任何直接规定。唯一可资援引的间接规定是《刑案程序规定》第18条第2款①《公安机关办理刑事案件程序规定》第18条第2款：“具有下列情形之一的，公安机关可以在职责范围内并案侦查：（一）一人犯数罪的；（二）共同犯罪的；（三）共同犯罪的犯罪嫌疑人还实施其他犯罪的；（四）多个犯罪嫌疑人实施的犯罪存在关联，并案处理有利于查明犯罪事实的。”，依据该条款的规定，公安机关在侦查过程中发现犯罪嫌疑人除已立案侦查的犯罪以外，如果还有其他犯罪事实的，或者共同犯罪的犯罪嫌疑人还实施其他犯罪的，无论自己是否有管辖权，均可并案侦查。依据上述规定，已立案侦查的公安机关对其他犯罪既然可并案侦查，自然可追加立案罪名。但是，值得注意的是，上述规定只能间接推导出公安机关可以追加立案罪名，并不能解决变更立案罪名的问题。更重要的是，上述规定来源于《刑案程序规定》，其法律位阶只是规范性文件，而且，这种自我授权式的规定并不能从根本上解决公安机关执法公信力的问题。因此，从根本上说，还是要修改《刑事诉讼法》，明确赋予公安机关在侦查过程中变更、追加立案罪名的权力。

（三）侦查阶段公安机关变更、追加立案罪名的程序设计

在《刑事诉讼法》对公安机关在侦查过程中变更、追加立案罪名进行明确授权后，《刑案程序规定》应对具体程序进行设计。总体而言，应重新走一遍立案程序。具体来说，包括：1.呈批。办案部门应当制作《呈请变更／追加立案罪名报告书》，详细列明变更、追加的理由，报县级以上公安机关负责人批准。2.决定。县级以上公安机关负责人批准变更、追加的，办案部门制作《变更／追加立案罪名决定书》。3.通知。《变更／追加立案罪名决定书》作出后三日内，送达给犯罪嫌疑人及其法定代理人、近亲属、辩护律师。

五、立案监督

（一）对公安机关不作为的监督

1.检察监督程序。《刑事诉讼法》第113条对公安机关不作为的立案监督作了基本的制度设计。作为监督主体的检察机关在《人民检察院刑事诉讼规则》第十三章刑事诉讼法律监督第二节刑事立案监督中用10个条文从操作层面细化了对公安机关的立案监督。作为被监督对象的公安机关在《公安机关办理刑事案件程序规定》第179条对《刑事诉讼法》第113条作了相应的回应。事实上，2010年7月26日，最高人民检察院、公安部就刑事立案监督问题联合发布了《关于刑事立案监督有关问题的规定（试行）》，为人民检察院监督公安机关刑事立案工作提供了全面、系统的执法依据。

对于公安机关的不作为，根据其第4条第1款①《关于刑事立案监督有关问题的规定（试行）》第4条第1款：“被害人及其法定代理人、近亲属或者行政执法机关，认为公安机关对其控告或者移送的案件应当立案侦查而不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院应当受理并进行审查。”、第2款②《关于刑事立案监督有关问题的规定（试行）》第4条第2款：“人民检察院发现公安机关可能存在应当立案侦查而不立案侦查情形的，应当依法进行审查。”之规定以及《若干规定》第27条第1款③《若干规定》第27条第1款：“对报案、控告、举报、移送的经济犯罪案件，公安机关作出不予立案决定、撤销案件决定或者逾期未作出是否立案决定有异议的，报案人、控告人、举报人可以申请人民检察院进行立案监督，移送案件的行政执法机关可以建议人民检察院进行立案监督。”之规定，监督程序启动的途径有两条，一是检察机关依职权启动；二是被害人及其法定代理人、近亲属或者行政执法机关申请人民检察院进行立案监督。仔细比较《关于刑事立案监督有关问题的规定（试行）》第4条第1款和《若干规定》第27条第1款，两者有细微的差别，前者规定的申请主体是被害人及其法定代理人、近亲属或者行政执法机关，而后者规定的申请主体是报案人、控告人、举报人或者行政执法机关。笔者认为，检察机关是国家的法律监督机关，依法监督公安机关的刑事立案是其法定职责，至于谁向检察机关提起立案监督的申请，对检察机关而言，只是线索来源不同而已，对其职权行使以及案件最终的实体处理，并无本质影响。因此，只要是与公安机关作出不予立案决定、撤销案件决定或者逾期未作出是否立案决定有直接关联，或者有法律上的利害关系的，均应享有向检察机关提起立案监督的申请权。

就监督形式而言，对于公安机关已作出不立案决定的，检察机关可以要求公安机关书面说明不立案理由。如果人民检察院认为公安机关不立案的理由不能成立的，应当通知公安机关立案。公安机关收到通知立案书后应当在15日以内立案。值得注意的是，在接到通知立案书后15日内公安机关是应当无条件执行的，相关规定并没有赋予公安机关提出异议的权力。

2.公安机关的内部监督。对于公安机关的不作为，除了检察监督，还有公安机关的内部监督。依照《刑案程序规定》第176条之规定④《公安机关办理刑事案件程序规定》第176条：“控告人对不予立案决定不服的，可以在收到不予立案通知书后七日以内向作出决定的公安机关申请复议；公安机关应当在收到复议申请后七日以内作出决定，并书面通知控告人。控告人对不予立案的复议决定不服的，可以在收到复议决定书后七日以内向上一级公安机关申请复核；上一级公安机关应当在收到复核申请后七日以内作出决定。对上级公安机关撤销不予立案决定的，下级公安机关应当执行。”，经复议复核，上一级公安机关可以撤销下级公安机关不立案决定。对上级公安机关撤销不予立案决定的，下级公安机关应当执行。值得注意的是，只有控告人才享有上述复议、复核申请权，举报人、报案人、扭送人并不享有。究其原因在于，控告人实际上就是被害人，只有控告人与案件的实体处理有法律上的直接利害关系，而举报人、报案人、扭送人与案件并无直接利害关系。

（二）对公安机关乱作为的监督

1.检察监督程序。尽管《刑事诉讼法》未将公安机关乱作为纳入检察机关立案监督的范畴，但检察机关作为国家的法律监督机关，对公安机关的乱作为显然是有监督权的。而且，这也得到了《人民检察院刑事诉讼规则》第557条第1款⑤《人民检察院刑事诉讼规则》第557条第1款：“被害人及其法定代理人、近亲属或者行政执法机关，认为公安机关对其控告或者移送的案件应当立案侦查而不立案侦查，或者当事人认为公安机关不应当立案而立案，向人民检察院提出的，人民检察院应当受理并进行审查。”、《关于刑事立案监督有关问题的规定（试行）》第6条①《关于刑事立案监督有关问题的规定（试行）》第6条：“人民检察院对于不服公安机关立案决定的投诉，可以移送立案的公安机关处理。人民检察院经审查，有证据证明公安机关可能存在违法动用刑事手段插手民事、经济纠纷，或者办案人员利用立案实施报复陷害、敲诈勒索以及谋取其他非法利益等违法立案情形，且已采取刑事拘留等强制措施或者搜查、扣押、冻结等强制性侦查措施，尚未提请批准逮捕或者移送审查起诉的，经检察长批准，应当要求公安机关书面说明立案理由。”、《若干规定》第28条第2款②《若干规定》第28条第2款：“有证据证明公安机关可能存在违法介入经济纠纷，或者利用立案实施报复陷害、敲诈勒索以及谋取其他非法利益等违法立案情形的，人民检察院应当要求公安机关书面说明立案的理由。公安机关应当在七日以内书面说明立案的依据和理由，连同有关证据材料回复人民检察院。人民检察院认为立案理由不能成立的，应当通知公安机关撤销案件。”等法条的支持与印证。

但是，与对公安机关不作为的检察监督程序启动不同的是，对公安机关乱作为的检察监督程序的启动途径只有一种，即当事人投诉。刑事诉讼当事人包括被害人、自诉人、犯罪嫌疑人、被告人、附带民事诉讼的原告人和被告人，对于公安机关不应当立案而立案的，“被害人”不大可能投诉，因此，对公安机关乱作为的检察监督程序的启动申请权实际上是由犯罪嫌疑人享有的。值得注意的是，若无当事人投诉，检察机关不得依职权主动启动检察监督程序。笔者认为，这是《人民检察院刑事诉讼规则》的自我限权，但从根本上说，还是由于《刑事诉讼法》第113条未将侦查机关乱作为纳入立案监督范畴的立法疏漏导致的。客观上说，由于缺乏《刑事诉讼法》的支持，《人民检察院刑事诉讼规则》第557条中关于对公安机关乱作为进行检察监督的规定属于自我授权，这种扩张性的司法解释本身就不名正言顺，如果再规定检察机关可依职权主动启动检察监督程序的话，就更有长臂管辖之嫌了。正因如此，这一规定在司法实践中基本被虚化，执行效果微乎其微。但是说检察机关对于公安机关的乱作为没有监督权，显然与检察机关的法律地位及其职责不符，因此，解决的办法是，修改《刑事诉讼法》第113条，将侦查机关乱作为纳入检察机关立案监督范畴，舍此，别无良途。

人民检察院认为不应当立案而公安机关已经立案侦查，且已采取刑事拘留等强制措施或者搜查、扣押、冻结等强制性侦查措施，尚未提请批准逮捕或者移送审查起诉的，应当要求公安机关书面说明立案理由。人民检察院认为公安机关立案理由不成立的，应当通知公安机关撤销案件。公安机关对《通知撤销案件书》没有异议的应当立即撤销案件，如果公安机关认为人民检察院撤销案件通知有错误的，可以要求同级人民检察院复议。如果公安机关不接受人民检察院复议决定的，还可以提请上一级人民检察院复核。

仔细对比检察机关对公安机关不作为与乱作为的监督，二者略有差别。一是在监督程序启动条件上，对不作为的监督条件比较宽松，只要检察机关发现公安机关不作为就可启动监督程序。而对乱作为的监督程序启动则比较严苛，只有在公安机关不应当立案而已经立案侦查，且已采取人身性强制措施或者财产性强制措施的情况下，检察机关才可以启动监督程序。二是在监督结果上，在对不作为的监督中，公安机关接到《立案通知书》后应当无条件执行检察机关的决定；而在对乱作为监督中，公安机关对《通知撤销案件书》不是无条件执行，而是可以复议复核。上述差别反映了检察机关对公安机关乱作为监督的慎重。

2.公安机关的内部监督。根据《若干规定》第28条第1款之规定，犯罪嫌疑人及其法定代理人、近亲属或者辩护律师可以对公安机关立案提出异议，公安机关应当及时受理，认真核查。结合《若干规定》第73条第1款第3项的规定来看，核查之后，如果确属不应立案而立案侦查的，公安机关应当责令依法纠正，或者直接作出撤销或者纠正决定。另外，如果违反规定立案的公安机关拒不纠正的，上级公安机关应当责令其限期纠正。必要时，上级公安机关可以就其违法行为直接作出相关处理决定。也就是说，上级公安机关发现下级公安机关违反规定立案的，应当责令其限期撤销案件，下级公安机关拒不执行的，上级公安机关可以直接撤销案件。