脚板·信息·基础：东盛路派出所警务社区治理调研报告

（中国人民公安大学，北京 100038）

党的十八大以来，党中央强调要与时俱进发扬“枫桥经验”的优良传统，提出一系列社会治理的新理念、新思想、新战略。随之在全国范围内进行了由乡村治理向城镇社区治理延伸的“市域社会治理现代化试点”，强调要加快推进社会治理现代化，打造新时代“枫桥经验”城市版，努力建设更高水平的平安中国。东盛路派出所坐落于吉林省长春市民丰大街699号，包括3个社区，辖区面积2.4平方公里。派出所成立于1948年10月，有着70多年的光荣历史，早在二十世纪五六十年代就被树为全国公安战线“十面红旗”之一，是全国闻名的爱民模范派出所，是经过不同历史时期考验的先进典型。在新的历史时期，派出所发扬传统、转变观念、创新思路，推动信息化建设，成为走群众路线的坚定执行者，爱民宗旨的忠诚传播者，群众平安的坚强守护者。1999年被国务院命名为“人民满意的派出所”，2003年被共青团中央、公安部授予“青年文明号”，2007年被吉林省公安厅评为“吉林省模范公安基层单位”，2009年被吉林省公安厅评为“百姓心中的最佳服务窗口”，2010年被公安部评为“全国基层执法示范所队”，2012年被公安部评为“全国清剿火患突出单位”，2014年被吉林省公安厅评为“全省先进基层单位”，2015年两次荣立集体三等功。多年来，东盛路派出所在各项公安工作上取得了可喜成绩。截止到笔者2020年夏季调研时间点，东盛路派出所建所以来先后荣立集体一、二、三等功67次，受到国家级表彰19次，省级表彰47次，区级以上表彰共计239次，派出所队伍70年无违法违纪案事件发生。本文试图结合“枫桥经验”的价值内涵，再现东盛路派出所秉承优良传统、打造新时代“枫桥经验”城市版、实现社区治理的主要作法。

一、积极控制与爱民为本：“枫桥经验”的价值内涵

“枫桥经验”是政法综治的一面旗帜，在党的领导下，“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”这一经验有效地把人民为中心的发展思想与主动的警务工作相结合，增强了工作预见性、主动性。在警务实践中，各地公安机关往往利用当地的资源，结合当地的实践情况，实现“枫桥经验”的现实转化，提升了社区治理效能。笔者调研收集东盛路派出所的材料，与派出所同志进行交流，最为深刻的有三点：一是党建引领，二是坚持爱民为本，三是主动防控。这三点正是“枫桥经验”最重要的价值目标。

（一）党建引领

发挥基层党组织的中坚作用，是“枫桥经验”的灵魂。党的十九大明确提出“打造共建共治共享社会治理格局”的新时代治国理政思路，提出要“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。”［1］强调在党的领导下，形成多元主体协同共治、让社会充满活力的新局面。坚持党建引领，是新时代“枫桥经验”的灵魂。基层治理创新实践的“领头雁”正是基层党组织。党建引领，一方面发挥好基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用，强调党和政府的战略思维与政治定力，要真心为谋发展，谋大事，为群众办实事、解难事；另一方面，融合好党建工作和社会治理，发扬党的优良作风，确立人民群众在基层治理中的主体地位，让人民群众更有获得感、幸福感、安全感，焕发人民群众自我管理、自我服务、自我提升的热情。

（二）爱民为本

人民主体是新时代“枫桥经验”的核心价值。中国共产党长期坚持群众路线，依靠群众并为了群众的利益就地化解矛盾解决问题，这是“枫桥经验”的核心价值，也是党的一贯作风。公安改革正在逐步推进，爱民为本、提高人民群众的获得感、幸福感、安全感是公安改革的核心要求。2015年中央政治局常委会议专门讨论《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》，在公安改革聚焦指向上，有关公安行政管理改革问题，习近平总书记要求，要“提高管理效能和服务水平，从政策上、制度上推出更多惠民、利民、便民新举措，提高人民群众的满意度。”［2］2019年5月8日召开的全国公安工作会议特别强调，公安机关要“履行好党和人民赋予的新时代职责使命，努力使人民群众安全感更加充实、更有保障、更可持续”；“要坚持打防结合、整体防控，专群结合、群防群治，把‘枫桥经验’坚持好、发展好，把党的群众路线坚持好、贯彻好，充分发动群众、组织群众、依靠群众，推进基层社会治理创新，努力建设更高水平的平安中国。”［3］在中国特色社会主义进入新时代，公安机关要回应我国社会主要矛盾的变化，强化服务职能，爱民为本，为了人民，服务人民，依靠人民。

（三）主动防控

防控化解矛盾风险，维护社会和谐稳定和国家安定有序，保障人民安居乐业，是“枫桥经验”的基础目标。把工作做到前面，增强工作的预见性和主动性，“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交，就地解决”实现“捕人少，治安好”，是“枫桥经验”的主要作法。党的十八大以来，党中央对平安中国建设高度重视。十九大报告中再次提出，“建设平安中国，加强和创新社会治理，维护社会和谐稳定，确保国家长治久安、人民安居乐业”。［4］“枫桥经验”，特别强调基层基础工作，强调系统治理，把矛盾化解在基层，主动防控风险，这成为新时代“平安中国”建设治理理念。在具体工作中，基层民警通过实实在在的基础工作，了解并疏导人民群众的不满情绪，努力消解人民群众的误会，解决人民群众的切实困难，尊重民意、化解民忧、维护民利，疏通源头，提早主动解决上访、告状、网络舆情等问题，保证社会和谐稳定的基础。

党建引领、爱民为本、主动防控三大核心价值，是中国农村本土创造的基层基础治理“枫桥经验”，并在市域社会治理过程中得到加强。党建引领突出了中国特色社会主义社会治理的特色，而民本与防控两方面价值追求在新公共服务理论与国家能力理论里皆有强调，体现了近年来社会治理的世界发展趋势。

二十世纪八十年代开始盛行的新公共服务理论特别强调公民权的重要性，认为政府的服务对象是公民，必须认真听取民众的诉求，满足民众的利益需求，政府或公务员的首要任务是帮助公民明确表达并实现其公共利益。这一理论对于公安工作具有极大的借鉴意义。国家能力理论特别强调国家控制社会的有效性。二十世纪六七十年代的“回归国家学派”①“回归国家学派”，是当代西方政治学流派之一，20世纪60年代在美国兴起，以西达·斯考切波、乔尔·米格代尔、彼得·埃文斯等为主要代表，这一学派正式提出了“国家能力”这一学理概念，并从国家自主性和国家能力来分析国家与社会的关系问题。该学派以国家为研究中心，强调国家对社会的主导作用。就是其典型代表。“回归国家学派”强调国家目标、意志的实现，强调要有效地使国家在社会发展中充分发挥主导作用，有效地实现对社会的统治与管理，维护社会生产方式的正常进行，进而推动社会进步和社会变革。依照这一理论，作为国家机器的警察，必须以有效的方式和策略实现对社会的控制，以确保社会秩序和社会安定。

两大理论分别强调社会控制与民众的利益，为社会治理提出不同的治理方案，为公安工作提供了借鉴。依照国家能力理论，必须高度重视公安机关掌控社会的能力，实现有效的、积极的、系统的社会控制。在实现有效控制的同时还需要依照新公共服务理论的基本主张做出如下调整：一是转变观念，重新界定警察职能。这是世界警务革命的发展趋势。从最早1829年罗伯特·比尔建立伦敦大都市警察就开始了警察职能的思考，后来的欧美警察专业化、警察现代化再到社区警务，我们可以从西方四次警务革命的发展中看到警察职能的转变。很显然，政治统治、民众诉求与公共安全秩序始终存在矛盾与张力，警察职能也随之发生变化，随着民主化进程的发展，警察职能经历了重视政治镇压、聚焦打击犯罪，再到服务民众的重心调整。这正是新公共服务的基本思路。二是要从反应式警务转变为主动警务。改变原来的被动接处警、被动处理矛盾纠纷的警务服务模式，变为提前预防、提前关注，主动发现、研判、介入，控制苗头性、区域性违法犯罪的滋生、蔓延，提升人民群众的安全感和满意度。三是要在职责清晰的同时实现与政府各部门间的联动，及时回应民众诉求，更好地为人民服务，创造共享利益和共同责任。

东盛路派出所广泛应用互联网、大数据、智能化等信息技术，特别强调在党的领导下的社区积极治理控制和爱民服务的结合，亲民、爱民、为民、利民，用热情、周到、优质、高效的服务赢得民心，守护平安，探索了“市域枫桥经验”，增强了工作的预见性和主动性。

二、“脚板+网络”：突出党建引领，强化爱民理念传承，增强服务的主动性，提升警务工作能力

老一辈东盛路民警通过“脚板+扁担”方式，建立起警民鱼水深情，获得了公安部命名为“人民满意派出所”的殊荣。①据介绍，1948年，东盛路派出所成立之际，民警们在清理旧警署物品时发现了一只扁担，根据百姓的介绍，旧警察要百姓给警署挑水用的，当时的指导员召集派出所全体民警说“旧社会警察要百姓挑水，今天我们要给群众挑水”，就这样，民警们始终把“爱民为本、立所为民”作为永恒的主题，形成东盛路派出所“扁担精神”，这根扁担承载着党和人民对民警的重托，体现着人民警察的宗旨和特性。派出所在此基础上主动拥抱新科技，以“脚板+网络”方式建立起传统加现代的服务群众新机制，利用网络问需于民、问计于民、问效于民。新公共服务理论向我们提示了政府角色与职能的理性定位，对公安改革的启示在于，要进行三个转变。一是职能角色的转变。公安机关要从权力执行者转变为社会服务者，围绕人民群众的安全感、获得感和满意度，尽可能多地提高管理效能和服务水平；二是服务理念的转变。新公共服务理论明确指出改变被动工作的局面，公安机关要转变过去被动反应的局面，从反应式警务转变为主动警务；三是责任范围的转变。要关注宪法、法律、社区价值观以及公民利益。发端于我国农村的“枫桥经验”在实践中回应了新公共服务理论基本主张，在角色转变、服务理念和责任范围都强调了人民群众的根本利益。东盛路派出所民警与辖区群众进行看不见或看得见的“零距离”交流探讨，还利用公安工作信息化技术，把“面对面”的服务扩大到“键对键”的新形式，真心倾听群众各种诉求，力所能及帮助群众解决各种困难，多为群众提供方便优质服务，增强了派出所服务的主动性，提升警务服务群众的能力。

（一）以党建为引领，保持爱民为民的传统

派出所坚持把加强党建工作的重点放在服务群众、做群众工作上，全力打造服务型基层党组织，实现了基层党建工作与业务工作交融互动、互相促进，把派出所打造成党的政策坚定执行者，爱民宗旨的忠诚传播者，群众平安的坚强守护者。一是突出支部建设规范性，组织生活常态性，筑牢战斗堡垒。落实党内组织生活制度，突出廉政教育特色性，严格落实“三会一课”，充分利用警体活动室、图书室、荣誉室，开展读书竞赛、主题演讲、最佳好事评选、做一日教官、专题辅导、党课学习等活动，增强了全体民警理想信念、党性修养，有效激发了党员队伍活力。二是坚持警民共建，做到传统不丢、本色不改、宗旨不变。东盛路派出所通过开展“荣誉室讲解员”“老民警传帮带”等活动，强化了民警荣誉观念，使东盛的优良传统和爱民思想深植于心。党支部还创新开展多种形式的警民互动，先后开展了党员“进社区、进企业、进学校”“帮扶贫困户结对子”“相约警务室”等活动，还借力网络资源开展“微警务”。三是以党建促工作，以时时“热心”、事事“公心”和处处“耐心”，争创人民满意服务窗口。东盛路派出所把“做合格党员，让群众满意”作为根本，制定了接待群众“五不准”和“三个耐心”。“五不准”包括：遇到为群众解决不了的事情不准当场拒绝，要积极出主意、想办法；处理具体问题政策不清时，不准随意答复，要及时请示有关部门，正确解答；在各类案件处理中，当事人有异议时不准草率结案，要自我查摆，有错必究；对解释不通，情绪激动的群众，不准自行放弃，要请示所领导共同妥善处理；群众反映民警存在问题时，不准轻易放过，要有则改之，无则加勉。②在东盛路派出所，“五不准”和“三个耐心”贴在墙上，时时提醒。通过民警的热心、公心和耐心服务，真正让当事群众把民警当做“主心骨”，信任民警、支持民警工作。在群众满意度测评中，东盛派出所始终保持在99.7%以上。

（二）以信息化手段为载体，建立“脚板+网络”服务群众新模式

一是搭建了警民沟通网络平台，拓宽民意指导警务渠道。派出所借力互联网资源，建立了“一微五群”，方便民警及时掌握社情民意，有的放矢地开展工作，真正把民意指导警务落到实处。“一微五群”包括派出所微博、流动人口管理群、行业场所管理群、小区业主群、企业单位群、消防重点单位群。派出所还设立微信公众账号，设计成二维码。通过这些方式，充分赋予群众知情权、话语权、参与权、评判权，实现与群众“面对面”“键对键”结合，大幅度提升警民互动。二是将“互联网+公安”平台落地生根，让数据多跑腿、让民警和群众少跑路。派出所把户籍办理，行业管理、治安防范常识等发布到网上，方便迅捷，直接有效。居民办事有不明白的事项，在网上均能查询，特殊事项还可以网上预约时间办理。群众对派出所工作有什么意见要求，随时在网上提出，方便民警及时掌握社情民意，有的放矢地开展工作，真正把民意指导警务落到实处。

（三）以警务进社区为有效手段，服务前置贴近群众

派出所把社区警务队作为紧密联系群众的常态力量，在巡防工作中深入社区，警务前移。在亚泰、万通社区建立了两个较为规范的警务室，在亚泰集团建立了驻企警务室。社区警务队沉到警务室开展各项工作。一是实现服务前置化。在社区建立规范的警务室，也就是老百姓“家门口的派出所”，民警在社区内办公，目的就是要和群众零距离接触，警力下沉，服务前置。二是实现服务系统化。与社区委员会和物业部门联动合署办公，使社区民警的个人服务变成有组织的服务。同时帮助加强社区基层治保组织建设，夯实了社区警务的根基。三是实现服务扩大化。社区民警为群众服务打破份内、份外的界限，群众遇到的困难，就地就近积极协调有关部门帮助解决。

（四）以强化“三送三到位”为有力措施，全力助推辖区企业健康发展

派出所辖区现有3个社区，企事业单位11家，金融单位21家，中小学校2家，行业场所117家，大型商场4家，小旅店、小公寓53家。派出所积极开展了“送平安、送法律、送服务”，确保维护企业安全到位、提升企业法律素质到位、提供优质高效服务到位。一是强化“送平安”，维护企业安全到位。派出所与企业建立警企共建小组，建立企业警务室；在企业周边治安重点部位划定“必巡点”，组建治安联防队。指导企业安装红外报警器、周界点视频探头。及时处理各类涉企刑事案件，有力地维护了企业治安环境。二是强化“送法律”，提升企业法律素质到位。深入企业开展法制宣传，及时提供法律咨询。制作了防诈骗提示卡，开展消防安全培训、火灾逃生演练；在重点企业设立兼职“法制副经理”，为企业开展法制培训。三是强化“送服务”，提供优质高效服务到位。通过开辟网上服务、实行预约服务、完善企业用工核查等措施，针对辖区企业需求，不断优化服务方式，最大限度地为企业办实事、解难题。

三、“信息+基础”：实现社区警务立体防控大跨越，增强派出所警务的预见性，提高预测预警预防能力

伴随着改革开放以来国家的强劲发展，“国家治理体系和治理能力现代化建设”成为当代中国政治发展战略支撑点。警察权作为重大的国家权力，其设置与运行，能力的强弱决定了其职能的完成程度，直接影响到国家的安全稳定和社会治安秩序，进而影响到统治与管理，这是国家能力中的基础能力。国家能力理论提示我们，要增强警务工作现代化建设，增强公安工作预见性和主动性，增强智慧警务的社区治理，这成为市域派出所社会治理现代化的改革特色。当前，我国正处于重要战略机遇期，各种社会矛盾凸显、刑事犯罪高发，维护国家安全和社会稳定工作面临的形势相当严峻。“公共安全连着千家万户，确保公共安全事关人民群众生命财产安全，事关改革发展稳定大局。要牢固树立安全发展理念，自觉把维护公共安全放在维护最广大人民根本利益中来认识，扎实做好公共安全工作，努力为人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安编织全方位、立体化的公共安全网。”［5］东盛路派出所紧紧围绕基础管理、基础巡防、基础信息采集、执法办案、服务群众五大基础工作，全面实现派出所警务转型升级，有效地实现主动社区管理。

（一）强化立体防控体系建设，提升平安建设能力

随着全区经济发展，辖区内治安形势发生了变化，出现了“三个增多”的特点，即商户纠纷引发的矛盾纠纷增多，发生在行业场所内的治安案件增多，案件违法嫌疑人为外来人口增多。一是坚持“网格布警、屯警街面、划块而治、综合执法”的警务模式。白天将辖区划分为3个警务区，每个警务区1车5警10员，分三个时段深入社区，有警情时接警处警，无警情时开展基础工作；夜间划分为2个前夜巡区和1个后夜巡区，与白天警务区实现24小时无缝衔接，由市局和分局机关派驻6名警力帮助承担2个巡区的巡防任务，保证社区民警有更多精力沉入社区。二是坚持“武装巡逻、动中备勤、应急联动、高效处置”的勤务机制。为巡逻车配齐灭火器、防爆头盔、钢叉、执法记录仪、笔记本电脑、移动警务终端等12种装备，提升了反恐处突能力。三是坚持“空中有天网、街面有巡防、重点部位有技防、商圈有联防”的立体防控格局。充分利用辖区联网监控探头、红外报警器，组建联防队，实现联防联治。

（二）推进信息研判建设，推进风险防控化解，提升信息主导警务能力

派出所从“指挥调度、信息研判、图像监控、勤务督导、数据监管”五个方面规范所内信息研判，为警务活动提供科学依据。一是完善情报信息搜集力量，实现“网格力量全覆盖”。在分局的协调下，区政府为社区民警配备了20名专职信息员，分布在辖区各网格内，每名民警保证2名信息员配合开展基础工作。二是整合各类信息源，完善综合性研判指挥。依托“三网联控”，将公安网、外网、视频专网（三网）接入研判室，利用视频监控平台、4G社区警务车移动探头、公安内网各类信息平台，同时汇总信息并研判。依托“三机协同”，整合内外通讯资源，通过350兆对讲机，外线电话，移动网络对讲机，建立所内与4G社区警务车的时时对讲，进一步完善指挥调度功能。三是建立研判机制，固化信息引领警务的工作模式。健全勤务指挥制度，每日值班领导担任指挥长，通过视频平台和4G社区警务车的可视探头调度指挥“两张网”巡防和接处警，实现“视频巡防和鼠标巡防”，提高了巡防接处警的有效性、准确性；健全日研判周会商制度，将辖区案件统计分析，定期编制研判报告，明确重点部位、重点发案时段，有针对性地开展防范打击。

（三）超前预判，加强矛盾纠纷排查化解，提前处置，维护社会稳定

随着国家经济改革的深入，近年来民企纠纷事件越来越多，成为困扰企业发展，破坏社会安定的一大因素。面对这类问题，派出所坚持理性公正，敢于担当，积极化解，对辖区内重点单位出现的民企纠纷类事件，坚持矛盾不上交，保持公正立场，为双方着想，多次将可能引发严重后果的事件解决在初始阶段。辖区内亚泰集团是吉林省的大型支柱性企业，在全国五百强中排名靠前，也是市局、分局服务的重点企业。集团下属企业龙达宾馆内部装修与附近居民产生矛盾，引发纠纷，并出现了严重的混乱局面。所领导和民警深入到居民家中，逐户走访，逐人谈话，反复协调，最终双方达成共识。物业弃管小区成为一个社会难点问题。派出所从维护社会治安稳定大局的角度出发，派出所和社区干部一起组织召开居民代表会，发动群众推荐物业公司接管。民警提前介入，了解双方的诉求，找准矛盾的焦点，积极疏导，防止矛盾激化，积极参与处置了几个物业弃管小区问题。

东盛路派出所依托信息化技术开展爱民警务实现社区治理，巩固基层政权，加强基层基础，主动加强与群众沟通交流，“察民生、访民意，解民情”，密切警民关系，努力化解风险隐患，“履行好维护国家政治安全、确保社会大局稳定、促进社会公平正义、保障人民安居乐业的主要任务，努力创造安全的政治环境、稳定的社会环境、公正的法治环境、优质的服务环境”，［6］表现出三大突出的特点：一是党建引领。充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用，发挥其凝聚群众、组织群众的中坚作用。二是主动防控。群众看公安，首先看平安。在工作中，东盛路派出所采取多样化宣传手段，把防范提示送到居民家门口；组建治安志愿者服务队，填补治安管控“真空”；建立商圈治安联盟，不断完善群防群治机制；化解矛盾，调处纠纷，靠多办实事解民忧；坚持以防为主、打防结合方针，把事前预防做好做实。三是坚持爱民为本。东盛路派出所从群众关注的问题出发，从解决服务群众的热点、难点入手，发扬爱民传统，创新新举措，以为民务实清廉的工作作风不断提升派出所工作新水平。这三点正是“枫桥经验”的最重要的价值目标。发挥党建引领，既要有效地实现对社会的积极控制，又要聚民心服务群众，这是多年来加强和改进公安工作重点要解决的问题。