权利保障视角下的基本医疗卫生立法

DOI编码：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2020.01.001

第十三届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议于2019年12月28日通过了《基本医疗卫生与健康促进法》，并将于2020年6月1日起施行。这部法律是我国基本医疗卫生领域首部基础性、综合性立法，该法规定公民依法享有获得基本医疗卫生服务的权利。本文试图以权利保障为视角，以法律理论为依托，以宪法规范和宪法原理为基础，以实定法律规范为准据，结合新颁《基本医疗卫生与健康促进法》的立法规定，解析我国基本医疗卫生服务立法的法理，分析获得基本医疗卫生服务的权利及相应的制度性保障，探讨患者在获得基本医疗卫生服务中的平等权、知情权和隐私权，探究对医疗卫生人员合法权益的维护。

一、获得基本医疗卫生服务的权利及其制度性保障

《基本医疗卫生与健康促进法》规定了获得基本医疗卫生服务的权利，并通过设定一系列制度安排，建构了获得基本医疗卫生服务权利的制度性保障。

（一）获得基本医疗卫生服务的权利

宪法基本权利体系以自由权为核心。自由权是旨在保障个人自治令其不受国家权力侵害的权利，要对公权力划定出不能介入的范围，某种意义上是要求国家消极的不作为。随着现代行政任务的变迁，社会权或生存权在基本权利谱系中的地位日渐显现，社会权是对国家要求一定行为的权利，是一种作为请求权。①根据《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第45条第1句的规定，中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。此规定或可被视为我国宪法中对社会权的概括性规定，使公民患疾病时获得物质帮助的权利有了成文宪法依据。②

但公民无法直接依据《宪法》第45条第1款申请国家给付，宪法规范有赖于国家通过立法来加以具体规定和实施。《基本医疗卫生与健康促进法》第1条规定，立法目的包括“保障公民享有基本医疗卫生服务”；《基本医疗卫生与健康促进法》第5条第1款规定，“公民依法享有从国家和社会获得基本医疗卫生服务的权利”；《基本医疗卫生与健康促进法》第82条第2款规定，公民有依法参加基本医疗保险的权利；《基本医疗卫生与健康促进法》第83条第3款规定，国家完善医疗救助制度，保障符合条件的困难群众获得基本医疗服务。

获得基本医疗卫生服务的权利具有社会权的性质，这要求国家承担相应给付行政的责任，在基本医疗卫生服务领域提供相应的生存照顾。但上述规定的实施，有待于更为具体的医疗服务法律、法规和规章来细化给付条件、给付标准。上述规定并非严格意义的给付请求权，不能根据《宪法》和《基本医疗卫生与健康促进法》的条文来要求国家给特定公民一定的给付。

（二）获得基本医疗卫生服务权利的制度性保障

由于社会权受到保障，国家就负有了努力实现社会权的义务。例如《宪法》第45条第2句规定，“國家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业”；《宪法》第21条规定，“国家发展医疗卫生事业……保护人民健康”，都体现了国家发展医疗卫生事业的义务，可将《宪法》第45条第2句和《宪法》第21条视为我国宪法关于医疗卫生的“国家目标”条款，这发挥着重要宪法规范功能，引导、督促国家通过制度建构和制度实施等方面的努力，来发展医疗卫生事业。①

从宪法原理出发，常以“制度性保障”理论来诠释基本权利的客观功能，来保障基本权利的存在和实现。它要求国家必须建立某些法律制度，以确保基本权利的实现。对于这些法律制度赖以存在的基本规范，立法者不得任意变更。②权利和制度结合时，制度应为权利而存在，制度的建构和实施应以维护个人权利为要义。③国家根据获得基本医疗卫生服务权利的性质，根据社会生活的现实及国家整体发展状况，来提供适当的制度性保障。这或可体现为《基本医疗卫生与健康促进法》第5条的规定：“国家建立基本医疗卫生制度，建立健全医疗卫生服务体系，保护和实现公民获得基本医疗卫生服务的权利。”

获得基本医疗卫生服务权利的制度性保障，体现为《基本医疗卫生与健康促进法》中的一系列制度安排。这包括国家合理规划和配置医疗卫生资源；④国家加大对医疗卫生与健康事业的财政投入；⑤国家建立健全由基层医疗卫生机构、医院、专业公共卫生机构等组成的医疗卫生服务体系；⑥国家建立以基本医疗保险为主体，商业健康保险、医疗救助、职工互助医疗和医疗慈善服务等为补充的，多层次的医疗保障体系。⑦

或可将《基本医疗卫生与健康促进法》视为将社会权加以具体化的社会立法。国家提供给付行政的范围、方式和种类，涉及对有限资源的配置，应与受益人的基本生活需求相当，不应超过立法目的所需的立法限度，给予过度的给付。⑧因此《基本医疗卫生与健康促进法》将法律调整重心限定在“基本医疗卫生服务”，并将“基本医疗卫生服务”限定为“维护人体健康所必需、与经济社会发展水平相适应、公民可公平获得的，采用适宜药物、适宜技术、适宜设备提供的疾病预防、诊断、治疗、护理和康复等服务”。基本医疗卫生服务包括了基本公共卫生服务和基本医疗服务。⑨基本公共卫生服务由国家免费提供，主要由政府举办的医疗卫生机构提供基本医疗服务。⑩

基本医疗卫生服务的范围，提供基本医疗卫生服务的水平，对医疗卫生事业的投入，都必须以财政预算为基础，其和国家财政政策关系密切，具有相当的裁量空间。①《基本医疗卫生与健康促进法》第80条规定，“建立与经济社会发展、财政状况和健康指标相适应的医疗卫生与健康事业投入机制”。

二、依法保障患者权利

《宪法》第33条规定，任何公民享有宪法和法律规定的权利。患者有平等获得医疗卫生服务的权利，患者在接受医疗服务时，其知情权和隐私权应依法受到保护。

（一）平等获得医疗卫生服务的权利

“社会正义”是一种实质平等的表现，不应因性别、阶层、城乡、收入、年龄、健康状况、疾病严重程度等先天、后天差异，在获得医疗服务资源、获得医疗服务保障范围、获得医疗服务水平等方面产生“事实上的不平等”。在我国实践中，就医疗卫生服务资源提供和机会获得而言，农民、中老年人、低收入群体、患严重疾病的人可能会相对处于不平等的地位。

（一）努力提高医疗服务质量

医疗机构及其医务人员在诊疗活动中应当以患者为中心，加强人文关怀，严格遵守医疗卫生法律、法规、规章和诊疗相关规范、常规，恪守职业道德，①从而提高患者对医疗服务的满意度。

（二）建立健全医患沟通机制

在诊疗活动中，建构互相尊重的医患关系。医疗机构应当建立健全医患沟通机制，对患者在诊疗过程中提出的咨询、意见和建议，应当耐心解释、说明，并按照规定进行处理；对患者就诊疗行为提出的疑问，应当及时予以核实、自查，并指定有关人员与患者或者其近亲属沟通，如实说明情况。②这有助于患者对诊疗活动形成相对理性、客观的认知，减少医患之间的对立情绪。

（三）建立医疗纠纷预防和处理机制

探讨引入协商解决医疗纠纷、申请医疗纠纷人民调解、申请医疗纠纷行政调解、医疗纠纷诉讼等制度化的机制。③以相对制度化的方式对医疗纠纷加以妥善处理，有助于预防和减少医疗暴力事件的发生。

（四）共同维护良好安全的医疗卫生服务秩序

患者在接受医疗卫生服务时，应当遵守诊疗制度和医疗卫生服务秩序，全社会应当关心、尊重医疗卫生人员。④国家采取措施，保障医疗卫生人员执业环境。⑤

（五）对医患纠纷中的违法犯罪行为依法追究法律责任

禁止任何组织或者个人威胁、危害医疗卫生人员人身安全，侵犯医疗卫生人员人格尊严。⑥在医患纠纷处理中，造成人身、财产或者其他损害的，依法承担民事责任；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。⑦

[宋华琳，南开大学法学院教授、博士生导师。本文受国家社会科学基金项目“合作规制的行政法研究”（17BFX004）资助。]

①参见林来梵：《从宪法规范到规范宪法》，北京：商务印书馆，2017年，第191页。

②参见林来梵：《从宪法规范到规范宪法》，第233页。

①参见杨威：《醫疗卫生事业发展与我国宪法》，全国人大网，http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202001/ 56715688324343d09219175b802c88a0.shtml，最后访问时间2020年1月9日。

②李建良：《基本权利理论体系之构成及其思考层次》，《人文及社会科学集刊》1997年第1期，第50—51页。

③许志雄：《人权论：现代与近代的交会》，台北：元照出版公司，2016年，第109页。

④《基本医疗卫生与健康促进法》第10条。

⑤《基本医疗卫生与健康促进法》第11条。

⑥《基本医疗卫生与健康促进法》第34条。

⑦《基本医疗卫生与健康促进法》第83条第1款。

⑧许宗力：《大法官解释与社会正义之实践》，载许宗力：《追寻社会国：社会正义之理论与制度实践》，台北：台大出版中心，2017年，第81页。

⑨《基本医疗卫生与健康促进法》第15条第2款。

⑩《基本医疗卫生与健康促进法》第29条。

①根据《基本医疗卫生与健康促进法》第80条的规定，各级人民政府应当切实履行发展医疗卫生与健康事业的职责，建立与经济社会发展、财政状况和健康指标相适应的医疗卫生与健康事业投入机制，将医疗卫生与健康促进经费纳入本级政府预算，主要用于保障基本医疗服务、公共卫生服务、基本医疗保障和政府举办的医疗卫生机构建设和运行发展。

②林明昕：《宪法规范下的社会正义：以基本国策的规范效力为中心》，载许宗力：《追寻社会国：社会正义之理论与制度实践》，台北：台大出版中心，2017年，第1页。

③许宗力：《大法官解释与社会正义之实践》，第84页。

④参见马超、顾海、宋泽：《补偿原则下的城乡医疗服务利用机会不平等》，《经济学（季刊）》2017年第4期，第1262页。

⑤陈聪富：《侵权行为法原理》，台北：元照出版公司，2018年，第63页。

①参见金玄卿：《韩国的医师说明义务与患者知情同意权》，《法学家》2011年第3期，第156页。

②参见《民法典（草案）》第990条。

③参见金玄卿：《韩国的医师说明义务与患者知情同意权》，《法学家》2011年第3期，第156页。

④参见植木哲：《医疗法律学》，冷罗生、陶芸、江涛等译，北京：法律出版社，2006年，第329页。

⑤五十岚清：《人格权法》，铃木贤、葛敏译，北京：北京大学出版社，2009年，第154、160页。

⑥郭明龙：《论患者隐私权保护——兼论侵害“告知后同意”之请求权基础》，《法律科学》（西北政法大学学报）2013年第3期，第85页。

⑦西蒙·泰勒：《医疗事故责任与救济：英法比较研究》，唐超译，北京：中国政法大学出版社，2018年，第247页。

①参见《医疗纠纷预防和处理条例》第9条第1款。

②《医疗纠纷预防和处理条例》第17条。

③参见《医疗纠纷预防和处理条例》第3章“医疗纠纷处理”中的相关系列规定。

④《基本医疗卫生与健康促进法》第33条第2款。

⑤《基本医疗卫生与健康促进法》第57条第3款。

⑥《基本医疗卫生与健康促进法》第57条第2款。

⑦《医疗纠纷预防和处理条例》第53条。