完善高等职业教育相关法律政策的建议

周 阿 柳

(石家庄职业技术学院 科技发展与校企合作部，河北 石家庄 050081)

1996年，《中华人民共和国职业教育法》的出台确立了高等职业教育的法律地位[1]，此后，国家和地方相继出台了一系列涉及高等职业教育的法律政策，对我国高等职业教育发展起到了重大推动作用。本文对二十多年来国家、地方出台的高等职业教育相关法律政策进行梳理，分析这些法律政策对高职教育发展的促进作用，探索完善高等职业教育相关法律政策，提出完善高等职业教育相关法律政策的建议，以期通过法律政策的进一步完善，更好地推动高等职业教育的高质量发展。

一、高等职业教育相关法律政策

(一)国家层面的法律政策

改革开放以来，我国初步建立了较完备的职业教育体系，但是，职业教育仍存在一些问题，一定程度上制约了职业教育的发展。为了更好地适应现代化建设的要求，落实科教兴国战略，需要以法律的形式将职业教育改革成果固定下来，依法保障和促进职业教育的发展[2]。

1996年5月，第八届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过了《中华人民共和国职业教育法》(以下简称《职业教育法》)，这是专门规范职业教育的一部法律，也是涉及高等职业教育的一部重要法律。《职业教育法》以《教育法》和《劳动法》为法律依据，总结了我国职业教育发展的经验，明确指出“职业学校教育分为初等、中等、高等职业学校教育”，“高等职业学校教育根据需要和条件由高等职业学校实施，或者由普通高等学校实施”[3]。《职业教育法》从法律上确立了职业教育体系，标志着我国职业教育进入依法治教的轨道，同时确立了高等职业教育在职业教育体系中的地位，对推动高等职业教育改革发展具有深远意义[4]。

1999年，为了进一步贯彻落实《职业教育法》，中共中央、国务院及教育部提出了“三多一改”发展高等职业教育的方针，同年出台《试行按新的管理模式和运行机制举办高等职业技术教育的实施意见》《面向 21 世纪教育振兴行动计划》和《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》三个文件，促进了高职教育的迅速发展[5]。2002年，国务院出台《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》[6]，首次提出建立“现代职业教育体系”，明确提出扩大高等职业教育规模[7]。之后，中共中央、国务院及相关部委陆续出台了系列文件，据不完全统计，涉及高职教育的规范性文件一百余件。其中，2005年国务院出台《国务院关于大力发展职业教育的决定》，指出“把发展职业教育作为经济社会发展的重要基础和教育工作的战略重点”“到2010年高等职业教育招生规模占高等教育招生规模的一半以上”[8]，再次明确扩大高等职业教育规模。2010年，中共中央、国务院颁布实施《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》，指出“到2020年，形成适应经济发展方式转变和产业结构调整要求、体现终身教育理念、中等和高等职业教育协调发展的现代职业教育体系”[9]。2014年，国务院颁布《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》指出“创新发展高等职业教育”[10]，旨在推进职业教育发展步伐。2019年，《国务院关于印发国家职业教育改革实施方案的通知》，再次明确“推进高等职业教育高质量发展”[11]。这些规范性文件对我国高等职业教育的发展起到了推动和保障作用。

2004年，教育部等七部门联合出台的《关于进一步加强职业教育工作的若干意见》指出“到2007年，在高等教育中，高等职业教育招生规模应占一半以上”[12]。这一意见的出台，促进了高等职业教育规模的扩大。2006年，教育部、财政部出台的《教育部 财政部关于实施国家示范性高等职业院校建设计划加快高等职业教育改革与发展的意见》指出“实施国家示范性高等职业院校建设计划，是加快高等职业教育改革与发展的重要战略举措”[13]，对提高高等职业教育质量有标志性意义。2011年，教育部出台《教育部关于推进高等职业教育改革创新引领职业教育科学发展的若干意见》指出“进一步促进高等职业学校办出特色，全面提高高等职业教育质量”[14]。2014年，教育部等六部门印发《现代职业教育体系建设规划(2014-2020年)》，明确指出“加快高等职业学校改革步伐”，“优化高等职业教育结构”[15]，对推动高等职业教育改革，提高办学活力起到了重要作用。

(二)地方层面的法律政策

继《职业教育法》出台后，各省、自治区、直辖市等结合实际，陆续制定颁布了相关地方性法规。以“职业教育条例”形式出台的如安徽省、湖南省、云南省、山东省、广东省、上海市、天津市等，以实施“职业教育法办法”形式出台的有北京市、河北省、辽宁省、山西省、河南省等，还有2个自治州(县)出台了自治条例。据不完全统计，出台有39个地方性法规，现行的有26个。此外，在校企合作方面，一些省、市也出台了地方性法规或规章，2009年，宁波市人大出台了《宁波市职业教育校企合作促进条例》，这是我国首部职业教育校企合作的地方性法规[16]。2013年，沈阳市政府出台了《沈阳市职业教育校企合作促进办法》。2019年，吉林省、江苏省制定了职业教育校企合作条例。地方性法规及规章的出台，确立了高等职业教育在地方教育体系中的法律地位，对职业教育的发展起到了保障和促进作用。

为了进一步落实地方职业教育法规规章，各省、市、自治区等结合地方职业教育实际，出台了一系列涉及高等职业教育的地方性政策文件。2005年《国务院关于大力发展职业教育的决定》颁布之后，我国31个省、自治区和直辖市有24个均出台了政府规范性文件。2014年国务院颁布《关于加快发展现代职业教育的决定》后，各地纷纷响应，按照文件的指示要求，陆续颁发了《加快现代职业教育体系构建的实施办法(决定)》，统计显示，全国共有 30个省市陆续颁发了地方规范性文件[17]。 在校企合作方面，地方出台的政策文件也逐年增多，2018年教育部等六部门印发《职业学校校企合作促进办法》，此后，全国各地陆续出台了相关政策文件，据不完全统计，19个省、自治区、直辖市制定出台了地方《校企合作促进办法》。地方高等职业教育相关法律政策的出台，对各地高等职业教育的发展提供了政策支持和制度保障。

二、法律政策对高等职业教育发展的推动作用

(一)高职教育规模实现跨越式发展

“1980年，国家教委批准建立南京金陵职业大学等首批13所职业大学，标志着职业教育正式起步。”[18]1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出“积极发展高等职业技术院校”。到1998年，我国高等职业教育已经取得了丰硕的成果，我国独立设置的高等职业院校已有101所，招生达6.28万，在校生达14.86万,分别比1985年增长了52%和58%[19]。这是高等职业教育第一个发展阶段，这一阶段出台的《职业教育法》和《高等教育法》为高职教育的快速发展提供了法律保障。

1999年，在国家发展高等职业教育方针政策推动下，我国高等职业教育进入快速发展阶段。到2005年，全国高等职业院校已达1091所，招生268.09万人，在校生712.96万人，毕业生160.22万人，专任教师26.79万人，高职教育成为高等教育的“半壁江山”，实现了跨越式发展[19]。

2019年3月，李克强总理在《2019年国务院政府工作报告》中提出“2019年高职院校大规模扩招100万人”[20]。随后，教育部等六部门关于印发《高职扩招专项工作实施方案》的通知[21]出台，各地也都积极行动，高等职业教育又一次迎来发展机遇。

(二)高职教育质量逐步提升

2005年之前，我国高等职业教育发展规模迅速扩大，随着高职教育规模的扩大以及市场经济的发展，高职教育质量的提高成为时代发展的要求。2005年全国职业教育工作会议中提出用100亿投入“四大工程”和“四项计划”的发展[22]，2006年《教育部关于全面提高高等职业教育教学质量的若干意见》及系列加强高等职业教育内涵和质量建设的政策文件的出台，推动高等职业教育质量迅速提升[23]。100所国家高职示范校、100所国家高职骨干校和省级高职示范校建设，根据自身特点，采取多种形式的办学模式，进行专业建设、课程改革、师资引进及产教融合等，人才培养能力和办学实力显著提高。

2015年，高等职业教育质量创新发展。教育部印发《高等职业教育创新发展行动计划(2015—2018年)》[24]和《职业院校管理水平提升行动计划(2015—2018 年)》[25]，两个“行动计划”确立了新时期高等职业教育保证质量的发展方向[26]。2019年，教育部确认骨干专业2919个，优质专科高等职业院校200个，以及多个生产性实训基地、协同创新中心、大师工作室等[27]。在三年行动计划建设过程中，高等职业教育质量不断提升。

2019年，教育部、财政部发布《教育部 财政部关于实施中国特色高水平高职学校和专业建设计划的意见》，提出集中力量建设50所左右高水平高职学校和150个左右高水平专业群[28]，五年建设期后，我国高等职业教育办学水平、服务能力以及国际影响力将显著提升。

三、完善高等职业教育法律政策建议

(一)出台法律效力更高的高等职业教育法

我国高等职业教育经过几十年的发展，无论从规模上还是从质量上都已经取得了很大成就，在高等教育体系中占有举足轻重的地位。但是，就法律保障而言，《职业教育法》涉及高等职业教育的部分大多是原则性和目标性的，且内容较少，对于高等职业教育设立的标准、人才培养模式、经费投入制度等缺乏具体规定。虽然国家及地方出台了不少规范性文件，但这些文件以政策性文件居多，不具有法律所特有的规范性、强制性和国家意志性[29]。近年来，陆续有学者提出出台高等职业教育法的建议，如2004年，丁钢在“高职教育法律法规建设的思考”一文中提到“建设一部高等职业教育法”[30]，2005年，孔凡彬在“高等职业教育的法律缺失与完善”中提出“对有关高等职业教育的法律法规规章进行法律编纂，制定统一的高等职业教育法”[31]，以适应高等职业教育在新时期的发展需要。因此，建议适时出台《中华人民共和国高等职业教育法》，从法律的角度对我国高等职业教育制度、设立、组织、师资、学生、投入等作出明确规定。这样既有利于推动高等职业教育的发展，又有利于高等职业教育法律体系的完善。

(二)进一步完善产教融合、校企合作相关法律政策

产教融合、校企合作是高等职业教育发展的必然要求，是新时期经济发展新常态下高等职业教育服务社会的必由之路，是高等职业教育创新突破发展的有力保障。在高职教育办学实践中，产教融合、校企合作不断深入，但依然存在一些需要破解的难题，这在一定程度上制约了高职教育校企合作的持续性、深层次发展，也在某种程度上制约了高职教育的优化发展。《职业教育法》颁布以来，国家和地方出台了系列关于促进产教融合、校企合作的相关政策，但是多为部门规章及规范性文件的形式，个别地方虽然以地方法规的形式出台了《校企合作条例》，也只是具有地方法律效力。因此，建议进一步完善产教融合、校企合作相关法律政策，明确高职教育产教融合与校企合作的基本原则、主体关系、主要内容、管理体制和运行机制，明确合作主体的权利义务和法律责任，保障合作主体的合法权益，同时明确政府对高职教育产教融合、校企合作的经费投入和支持保障，完善经费管理机制，明确各级政府及其部门促进高职教育产教融合、校企合作的基本职能[32]。

目前，从整个高等职业教育法律体系的结构看，还缺乏高等职业教育行政法规。建议适时以法律形式出台高等职业教育相关行政法规，再辅以高职教育部门规章、地方法规规章等，构成一个上下有序、结构严谨、内部协调、科学规范的高职教育法律体系，为全面依法治教提供制度保障。

(三)加大力度出台横向联合的政策文件

职业教育是与社会经济发展关系密切的教育类型，高等职业教育是为社会培养高技能人才，服务社会经济的教育，是对接产业需求的“跨界”教育。因此，需要“跨界”来解决高等职业教育现存的问题。当前，我国高等职业教育政策体系中由多部门联合颁布的政策文件逐渐增多，在一定程度上实现了多部门之间的合作。许多高等职业教育政策尽管是“多部门”联合制定，但还需要在执行、监控、资源配套等方面实现真正的“合作”，否则就可能会出现政策无法执行、执行不到位或政策执行效果大打折扣等现象[4]。建议继续加大力度出台横向联合的政策文件，有效推动落实部门之间在整个政策制定、执行过程中的合作，推动法律政策的落实。通过横向联合的政策文件，促进跨部门整体规划设计的协同推进，这是当前高职教育治理的重要任务。

改革开放以来，我国高等职业教育快速发展。高职教育的健康持续发展需要国家法律政策的指引和保障。在大力推动高等职业教育高质量发展的背景下，制定和完善高等职业教育法律政策，是推动高等职业教育高质量发展的重要支撑。