中国民营养老机构发展困境研究综述

2020-02-25蓝子俊

西部学刊 2020年23期

摘要：日趋严重的人口老龄化加重了老龄人口的赡养照护负担，而机构养老是应对人口老龄化趋势、缓解劳动力人口抚养压力、有效利用社会资源的重要渠道。笔者梳理了有关我国民营养老机构的研究成果，发现2013年以前，养老行业缺乏统一的行业标准，资金投入有限，设施设备简陋，服务内容单一，服务人员不专业，政府政策落实不到位，效果不明显，在一定程度上阻碍着机构养老的发展。2013年以后，随着《老年人权益保障法》等法律、政策出台，我国养老行业整体有所进步，但行业标准规范、机构资金投入、行业服务人群、政府政策实施等问题仍未被有效解决，加之政策延迟性及执行不到位等问题，造成民营养老机构发展困境仍然没有得到质的改变。

关键词：人口老龄化;民营养老机构;企业发展困境;综述

中图分类号：文献标识码：A文章编号：2095-6916（2020）23-0144-03

一、研究背景

（一）中国人口老龄化现状及潜在问题

截至2018年底，我国大陆地区60岁及以上老年人口达2.49亿，占总人口比重为17.9%，首次超过15岁及以下人口，65岁及以上老年人口达1.67亿，占总人口比重为11.9%。无论从60岁及以上还是65岁及以上人口比重来看，中国都已进入老龄化社会。

日趋严重的人口老龄化加重了老龄人口的抚养照护负担。劳动人口比重下降、老龄人口服务需求上升、社会养老服务供不应求等问题给我国社会养老服务系统带来巨大挑战。

（二）发展民办养老机构的必要性

面对日益加重的人口老龄化负担，机构养老，尤其是民营养老机构的蓬勃发展有其必要性。

第一，就国家层面而言，机构养老是社会养老的重要组成部分，已成为居家养老、社区养老的必要补充。国家明确提出要持续完善居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系，确保到2022年在保障人人享有基本养老服务的基础上，有效满足老年人多样化、多层次养老服务需求。

第二，我国老年人口失能、半失能老人数量庞大，专业化的机构养老服务是保障失能群体的有效途径。根据民政部统计数据显示，2016年我国失能老人超过4000万，占比近19%，并以每年超过100万人的数量增长。毫无疑问，专业化养老服务和医疗康复机构是确保失能老人健康安详度过晚年的重要保障。

第三，我国老年抚养比不断上升，家庭养老负担不断增加。过去20年，我国老年抚养比例从9.9%上升至17.8%。机构养老作为居家养老和社区养老的重要补充，能够较好地缓解现阶段劳动力人口养老负担。

因此，机构养老是应对人口老龄化趋势、缓解劳动力人口抚养压力、有效利用社会资源的重要渠道，有其存在发展的必要性。

二、国内民营养老机构的发展困境研究综述

国内学者对养老机构发展困境及其对策都有不同维度、不同程度的解释，其大体而言可分成整体宏观梳理以及局部微观调查两大类：局部微观调查主要是针对定点区域或定点民营养老机构进行深入研究分析，而宏观分析主要立足于整体视角，针对多个区域或机构梳理出普遍存在的困境[1]。

对于养老产业而言，2013年被称为中国“养老政策元年”。国家和地方层面出台了一系列法律法规及相关的配套政策支持，如《国务院关于加快发展养老服务的若干意见》《中华人民共和国老年人权益保障法》等相关法律文件，至今看来甚至可以说塑造了新时代中国养老产业的格局，具有划时代意义。因此，本文在进行文献综述时将过往文献按发表时间分成两个阶段，即2013年以前和2013年以后。希望通过分别研究两个阶段的学者观点，在梳理困境的同时分析2013年前后我国民营养老机构的困境是否有发生变化？哪些困境已经普遍性地被解决？哪些问题仍然长期存在？以及有哪些新增问题亟须解决。

（一）早期困境：2013年以前

1.行业端。总体而言，养老行业缺乏有效共同体及统一的行业标准。第一，民办养老机构长期受卫生、民政等部门等多重管理，没有专门的管理机构。第二，民营养老机构大多模仿酒店或医院的运营方式进行运营管理，这种管理错配与服务错配显然无法满足老年人的真实需求，而统一的行业标准和运营管理规范在养老行业几乎不存在，不利于养老行业的整体发展[2]。于潇指出养老行业在服务、设施、收费、法律等标准和关系方面并未形成清晰规定，导致养老机构良莠不齐，十分混乱[3]。傅琳认为共同体和行业标准在养老行业仍未建立[4]。

2.企业端。第一，资金投入有限。由于民营养老机构基本为个人或企业投资建设，缺乏政府或国有资产投入，故在资金投入方面存在较大缺口。傅琳指出，由于养老行业投资大、回报周期较长，很少有企业和个人愿意投资[4]。民间借贷虽也是替代方案之一，但民间借贷利率高、数量小的特点会给民营养老机构带来负债负担，无形当中给民营养老机构设立了高企的门槛[2]。融资难、成本高导致部分民营养老机构在无奈之下提升收费水平，这又将低收入老人拒之门外[5]。民营企业或個人无法逾越投资门槛，行业投入严重不足，低收入老人无法获得合理、实惠的保障，长此以往即形成恶性循环。

第二，设施设备简陋，服务内容单一。张登国认为由于前期资金投入不足，大多数民营养老机构都存在设施简陋，医疗康复设施匮乏的问题[2]。尽管民营养老机构的更新效率有所提升，但设备设施简陋，服务档次偏低还是普遍存在的问题[6]。穆光宗认为，我国养老机构存在“养、护、医、送”功能分离的现象，服务功能结构单一，无法满足老人亟需的康复护理和日益增长的精神文化需求[7]。

第三，服务人员队伍基数少、基础差、门槛低。我国民营养老机构的发展缺乏坚实的人力资源基础，多数情况下，养老机构直接从劳务市场现招现用，实际服务人员与预期服务人员在专业背景与人员素质上差距较大[8]。严浩也指出养老服务人员总体上素质偏低，专业化服务机构凤毛麟角[6]。付欣认为，数量不足、结构不合理、经验不足是民营养老机构面临的主要服务问题[5]。简而言之，与教育、卫生等已形成专业化人才培养路径的社会事业相比，我国养老行业对于专业化护理人员的培养还处于萌芽阶段。

第四，公办民办机构人群定位界定不清，民办机构服务定位缺乏层次。公办养老机构本应服务好“五保”和“三无”人群①，但实际上多数公办养老机构因其政策优势，往往将服务范围覆盖至其他老人，挤占了民营机构的发展空间。与此同时，不少民营养老机构缺乏护理分级，老人入住时处于完全混乱状态[2]。养老机构功能不全，缺乏分类管理，老年人自由选择养老机构的空间较小[9]。严浩认为民营养老机构服务项目少、种类少、内容单调，而定位混乱也最终阻碍养老机构发挥其本应有的效用[8]。

3.政府端。民营养老机构的发展与政府政策息息相关，尤其是在产业发展的初级阶段。

第一，政府政策落实不到位。黄健元认为地方政府对政策落实情况程度不一、政府制定政策存在滞后性是江苏省存在的主要问题，养老机构运营资金短缺、发展规模受限等主要问题难以第一时间通过政府政策得到缓解[10]。

第二，政府政策效果不明显。张艳丹认为，政策覆盖面较窄以及政府资金量支持较少导致政府政策效用低[9]。于潇将机构养老经营成本分为服务成本与税负，在基础建设方面，如水电费、土地使用、建筑等方面民营养老机构并未享受到额外优惠[3]。鉴于养老机构是微利行业，政策优惠对养老机构的盈利水平而言起到至关重要的作用。

4.其他。第一，老人支付能力不足。我国老人整体收入偏低，退休人员平均月工资不到3000元，而会将众多老人拒之门外。第二，传统养老观点及社会舆论对机构养老构成冲击。我国传统观点如“养儿防老”等塑造了居家养老、社区养老的神圣地位，有的老人将去机构养老认为是家庭关系破裂、儿女不孝的结果，对机构养老模式构成重大冲击。另外，有的媒体认为将老人被送入机构养老认为是有悖与传统道德的做法，让家庭成员有心理阴影，认为失去尊严，被社会和他人认为不孝。

简而言之，除民营养老机构自身因素以外，仍有众多因素阻碍养老机构进一步发展。

（二）现阶段困境：2013年以后

1.行业端。任何行业的健康有序发展离不开标准化建设。相较于2013年前，我国养老行业尽管经历了十几年的发展，但总体而言仍然缺乏统一的行业标准。调查发现，山东等地养老机构在标准化和行业规范方面仍存在较大不足[11]。徐祖荣以分级护理为例论证养老行业缺乏行业标准[12]，其一，体现在分级护理数量级别及其代表内涵不统一;其二，分级护理标准、服务内容及收费标准不同;其三，缺少统一、科学的分级护理规范条例及评价体系。在此基础上，黄佳豪提出养老行业存在的另一大问题，即行业内缺乏有效的第三方监督评价体系，我国民营养老机构服务质量的监督和管理机制仍不健全[13]。

2.企业端。第一，资金投入与盈利水平。与十几年前相同，资金投入问题虽有所改善，但整体而言融资难、投资大、利润低、回收周期长等问题仍在制约着民营养老机构发展[14]。除此之外，近几年有关民营养老机构商业模式与盈利困境也成为主要研究方向。根据民政部2015年的公开数据，接近40%的民办养老机构处于常年亏损状态，能够盈利的机构占比不到9%（中国老龄科学研究中心：中国养老机构发展研究报告，2015）。黄佳豪在对安徽合肥33家养老机构的实际调研中总结到：接近75%的养老机构需要10年以上时间收回投资成本，近70%的养老机构处于亏损状态[13]。闾志俊在江苏南通的调研中发现在135家民办养老机构中只有3家全部收回初期投入资本，30%的机构为亏损，30%的机构为盈亏持平[15]。在南京，50%的养老机构认为资金短缺为机构养老面临的最大挑战之一。高昂的人力成本、管理运营费用以及租金成本是导致养老机构资金短缺的重要原因[16]。

第二，服务人员队伍。服务人群与质量是2013年后被频繁讨论的民营养老机构困境之一。尹惠茹认为专业化水平低、准入门槛低是我国养老行业服务体系的主要问题[17]。全国目前只有不到2.3万具有执业资质的养老护理工作人员，占总护理人员不到7%[18]。民营养老机构主要面临两大困境：经营性困境和政策性困境，而人才雇佣与培养是经营性困境的核心问题之一[19]。总量不足，稳定性差、结构不合理，女性为主、人才层次不齐，专业知识储备不足，缺乏专业技能是我国养老服务人才方面的主要問题。

3.政府端。相较于2013年以前，政府已成为近年来学者对民营养老机构困境来源研究的最核心主体，而政府面临的问题主要为以下两大方面：

第一，政策效果不明显。胡亚光认为政府职能缺位是减缓民办养老机构发展的重要因素[14]。当前我国养老行业的主要政策多为原则性和倡导性规定，法律效率低，无法有效规范养老服务行业发展。闾志俊认为，现阶段政策奖补政策不健全，未将服务质量及社会满意度等纳入考虑[15];奖补资金利用不合理，对养老人才培养、服务产品研发等软件建设补助的支持少之又少。

第二，政策落实不到位。众多学者从宏观、微观角度给出了不同解释。配套政策“口惠而实不至”，许多政策即使能够对症下药，但仍存在未得到严格执行，不落实，不兑现的现象[20]。尹惠茹提出，由于不同主体设立的养老机构涉及的监管部门不同，造成不同性质养老机构在政策、监管方面存在巨大差异[17]。徐祖荣以杭州为例，发现杭州市政府未将颁布于2005年的《养老护理员国家职业标准》强制普及执行，而政府方面监管体系碎片化是阻碍政策落实的重要原因[12]。

4.其他因素。近年来，虽然老人对于机构养老的接纳度有所提升，但社会舆论仍然是阻碍民营养老机构迅速发展的一大原因。社会上仍有一部分人对养老机构存在偏见。另外，有些媒体对养老机构的负面报道，也在一定程度上影响了养老机构的发展和社会对养老机构的接受度[21]。

三、结论

综观两个阶段不同学者对于民营养老机构发展困境的分析，得出以下结论：第一，养老行业整体有所进步，“软件问题”如民营养老机构自身服务定位、“硬件问题”如环境与设施设备等已大大改善。第二，行业标准规范、机构资金投入、行业服务人群、政府政策实施等问题仍未被有效解决，将成为长期困扰民营养老机构的蓬勃发展。第三，在近二十年的发展中又出现了许多新问题，这些问题既是阻碍发展的核心问题，同样也是未来民营养老机构的核心竞争力，例如以医养结合为代表的资源整合能力和可持续盈利的商业模式;第四，尽管2013年为我国养老产业的“政策元年”，但政策延迟性及执行不到位等问题是导致2013年前后民营养老机构发展困境没有质的改变的重要原因。

在今后研究过程中，要针对长期存在的痛點与困境进行深入研究，综合运用多种研究模式、借鉴不同经验教训，重点研究突破民营养老机构发展困境的方法，为我国民营养老机构的发展提供有效建议。

注释：

①“五保”和“三无”人群：“五保”是指保吃、保穿、保住、保医、保葬（孤儿为保教）。“三无”是指无劳动能力、无生活来源和无赡养人和扶养人的，或者虽有赡养人和扶养人，但赡养人和扶养人确无赡养能力或者扶养能力的。对“三无”老人，国家给予“五保”供养。

参考文献：

[1]徐建红，陈建梅.我国民营养老机构发展存在的问题与对策研究综述[J].对外经贸，2017（1）.

[2]张登国.我国民办养老机构的发展困境与对策[J].长沙民政职业技术学院学报，2009（3）.

[3]于潇.公共机构养老发展分析[J].人口学刊，2001（6）.

[4]傅琳.民办养老机构：困境与出路[D].西安：西北大学，2008.

[5]付欣.我国机构养老的现状、原因与对策分析[J].中国城市经济，2011（20）.

[6]严浩.中国民办养老机构发展的趋势与展望[J].社会福利， 2004（4）.

[7]穆光宗.中国传统养老方式的变革和展望[J].中国人民大学学报，2000（5）.

[8]毕素华，陈如勇.发展民办养老机构的若干思考[J].苏州大学学报，2005（5）.