地方政府融资平台市场化转型：进展、挑战与建议

王瑞民　申现杰

中央为防范地方隐性债务风险，明确要求剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。这意味着融资平台公司的政府信用被抽离，地方政府不再允许新增融资平台类隐性债务。而且预算法明确了发行地方政府债券为地方政府融资的主要方式。融资政策的全面收紧，倒逼地方政府融资平台进行市场化转型。为了解地方政府融资平台市场化转型进展、转型过程中遇到的突出问题，我们选择珠三角地区的广州、珠海、阳江、江门四地市进行调研，在此基础上提出了加速地方政府融资平台转型的相关对策建议。

一、珠三角地区地方政府融资平台市场化转型进展

总体来看，珠三角地区在地方政府融资平台市场化转型中，不搞“一刀切”，而是根据原融资平台公司资产结构、主营业务及经营状况的差异，分类推进其市场化转型。对于只具备单一融资功能，偿债完全靠财政资金的“壳”类融资平台，主要采取“关、停、并、转”的改革方式;对于从事城市基础设施的融资、建设与运营，资产组合中兼有经营性、准经营性和公益性项目的企业，继续发挥其在城市建设中的作用;对于主营业务、核心优势突出的平台公司，则支持其做大做强，实现企业发展与公共服务相结合。接下来，将对除了“壳”类平台公司外的市场化转型举措进行梳理。

1.剥离政府性债务，退出银监融资平台监管目录。沉重的债务负担是阻碍融资平台公司转型的重要因素。融资平台前期积累的存量政府性债务通过分批发行政府债券置换。如，广州水务投资集团有限公司在亚运会治水期间形成的190.2亿元政府性债务，于2018年4月全部通过政府债券置换完毕。市场化转型后债务负担大大减轻，可以参与市场竞争。与此同时，通过政府注入资产、完善公司治理结构等举措，达到退出政府融资平台的条件，使其具备投资、运营准经营性项目的能力。广州向其所属的各投融资集团注入优质的国有经营性资产，改善其资产结构与现金流，使其债务规模与偿债能力相匹配。广州市属的投融资集团积极推进现代企业制度建设，完善公司董事会架构，建立外部董事制度，同时完善企业内部管理，健全投资决策制度，提高企业效率，降低企业运营成本，以使其在基础设施建设的市场竞争中更具活力。

2.拓展新的融资渠道，提升资本运作能力。广州市通过开展PPP项目资产证券化、发行企业债券、申请国家资本金专项建设资金等方式拓展新的融资渠道，资本运作能力大大提升。2018 年上半年，广州地铁集团有限公司、广州发展集团股份有限公司等投融资企业累计获批发行企业债券16支，金额达561.1亿元。上述企业债券的发行，提高了融资平台公司直接融资比例，有效降低了融资成本，增强了企业自身的竞争力。广州市鼓励市本级投融资企业积极向国家争取基础设施项目专项建设基金，29个项目获得国家资本金专项建设基金92.11亿元。广州城市建设投资集团有限公司积极拓展金融投资板块，形成类金融业务和金融业务全面发展的泛金融全产业链条。融资租赁、投资类业务、基金管理等业务迅速增长。

3.盘活土地等闲置资产。通过盘活土地等闲置资产，为融资平台市场化转型提供资金支持。广州城投集团的地产业务从无到有，主要从事商业地块开发，2018年销售收入5亿元，成为其主要利润来源之一。目前，广州城投集团自持商业物业面积约170万平方米、政策性保障房面积约594万平方米、土地面积约23400亩。广州水务投资集团在建设石井净水厂时，将净水設施建在地下，而将地上整治、开辟为环境优美的公园，在公园周边的地块开发房地产，用公园一流的环境为房地产提供溢价，用房地产开发收益来补贴污水处理资金的不足。珠海城市建设集团有限公司在建设珠海大剧院的过程中，配套建设了相应的商场、超市等商业设施，用出租商业设施带来的稳定现金流应对大剧院建设后的偿债压力。

4.在传统平台业务基础上开展市场化经营、集团化运作。针对经营收费不足以覆盖投资成本、仅靠市场难以达到供求平衡，需要政府补贴部分资金、资源的准经营性项目，广州市以资本金注入方式支持所属国企开展市场化融资。2017年，广州市实施城市轨道、铁路、城际轨道、综合枢纽、高速公路、粮食基础设施等资本金注入项目42个，年度计划投资450亿元。一是部分企业作为政府出资代表或社会资本方参与PPP项目。对于已经建立现代企业制度、实现市场化运营的融资平台公司，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确不再承担地方政府举债融资职能的前提下，通过与政府签订合同、明确责权利关系的方式，作为社会资本方参与PPP项目建设。二是塑造资产经营品牌，提高企业盈利能力。广州城投集团经营的广州塔于2015年实现盈利，其品牌经营已经走出广东，为云南曲靖城市地标218大楼开业提供咨询服务。2018年，广州城投集团的经营板块合并营业收入预计达19.9亿元，利润总额预计达5.02亿元，为其市场化转型提供充足现金流。三是布局战略性新兴产业。广州城投集团在大数据领域持续发力，投资智慧城市基础设施，提供智慧城市解决方案。此外还不断拓展新能源业务，投资新能源汽车充换电站、充电桩等，成为其市场化业务的新增长点。

二、地方政府融资平台在市场化转型中遇到的挑战

1.基础设施建设资金不足。融资平台公司政府融资职能被剥离后，发行地方政府债券成为唯一的举债方式。目前地方政府债券发行采取限额管理，发债限额经“撒胡椒面”式的分配后，一个地级市往往仅能拿到几亿元的发债额度，与地方政府城市更新、城市片区建设与工业园区建设中的基础设施需求相比，实为杯水车薪。转型中的融资平台公司主营业务受政府价格管制等原因，往往容易出现政策性亏损，难以靠自身的收益推进基础设施建设与运营。就近年来兴起的PPP模式而言，由于每年从一般公共预算安排的PPP项目支出责任不超过一般公共预算的10%，因此能够提供的建设资金也极为有限。值得注意的是，2018年以来PPP政策收紧，市场化转型中的融资平台公司通过PPP方式参与城市基础设施建设的渠道也被堵死了。

2.“融资平台”摘帽难。如前所述，不少融资平台公司通过政府注入资产等方式，达到相关监管要求，已经退出了银监会的融资平台目录。但是向金融机构进行融资时，仍然被当作融资平台，即仍戴着“融资平台”的帽子。融资受到很大限制，资金成本较高，成为其市场化转型的掣肘。如珠海城建集团在《中国银监会关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》（银监发[2013]10号）中被划分为“退出为一般公司类”，即已具备商业化贷款条件，自身具有充足稳定的经营性现金流量，能够全额偿还贷款本息，已整体转化为一般公司类客户管理的融资平台。但部分银行等金融机构为规避政治风险和经济风险，仍然将珠海城建集团划分为“仍按平台管理类”类别，贷款审核标准收紧，不借或放款額度较低。相关企业负责人表示：“消除在金融机构和社会公众心中的政府投融资平台的形象，仍然任重道远。”

3.薪酬待遇体系不够市场化阻碍转型。转型中的融资平台企业，其薪酬体系未与市场接轨，导致其“人才引入困难、流失严重、存量不足”，阻碍并延缓了企业本身的市场化进程。融资平台时期，主要承担为政府融资任务，不需要太强的专业技能与知识。转向市场后，必须依靠优质的人力资本为企业提供源源不断的活力，保持并增强其竞争力。而这些企业往往对人力成本采取“以岗定薪”而非“以人定薪”的方式，一年几万元的薪酬难以延揽优秀的人才加盟，在市场化转型中缺乏关键驱动力与竞争力。如，阳江恒财投融资集团在转型发展中，增设了金融板块，但其提供的待遇与当地金融企业的待遇相差甚远，难以招到理想的人才。

三、促进地方政府融资平台市场化转型的政策建议

1.合理定位地方政府融资平台职能。地方政府融资平台市场化转型，首要任务是合理定位地方政府融资平台职能。理顺政府与融资平台的关系，建立健全考核机制，通过注资、奖励、补助等方式促进融资平台转型。通过股权划转等方式，将市场化经营的国资企业股权划转至融资平台，扩充其现金流。建议在符合中央大政方针的前提下，部分基础设施和公共服务项目（尤其是投资大、回报率低、对社会资本缺乏吸引力的项目），可由政府直接委托基础设施领域的国有企业建设。 此外，继续大力支持市场化转型中的融资平台公司积极扩展营利性业务板块，如三旧改造等，增强其自身的市场竞争力。

2.彻底摘帽，拓宽融资渠道。一是对于已经退出融资平台目录的企业，应恢复其平等融资主体的地位，金融机构不应对其进行融资歧视。二是积极拓宽融资渠道，尤其是直接融资渠道。一方面要降低债券融资门槛，对通过发行企业债券来解决基础设施和公共服务项目的国有企业，适当放宽发行企业债券门槛准入、适当延长债券偿还时间。另一方面要创新企业债券融资品种。目前，企业债券发债规模都比较大，通常都在5亿元—6亿元以上，对应的发债平台净资产规模达24亿元以上，对于市、县级的国资平台而言，望尘莫及，因此可考虑发行低市值的债券融资品种。

3.分类探索市场化的薪酬体系。对退出为一般企业类的融资平台，分类探索市场化的薪酬体系，积极引进一流的运营人才与技术人才。大力整合与引进人才相关的服务、培训、安居，以及子女教育、健康医疗等产业资源。尤其是对于传统平台业务之外的纯市场化业务板块，应在企业内部建立有别于融资平台传统业务板块的激励与考核制度，根据业务性质与业务能力，“以人定薪”，充分激发员工的积极性与创造力，为企业的市场化转型提供内生动力与可靠支撑。

作者单位：国务院发展研究中心市场经济研究所;中国宏观经济研究院经济研究所

责任编辑：双艳珍