蒙古国非政府组织发展现状与启示

周俊 海伦

[摘 要]蒙古国非政府组织兴起于20世纪90年代初期，1997年《非政府组织法》颁布后发展快速。蒙古国非政府组织可以注册为公共服务型非政府组织和会员型非政府组织，它们的经费主要来源于政府资助和社会捐助，公共服务型非政府组织能够享受税收优惠。非政府组织与政府的关系主要体现在政府监管、非政府组织监督、合作共治三个方面。蒙古国非政府组织的发展主要得益于相对完善的制度环境、政府的大力支持和国际非政府组织援助。

[关键词]蒙古国 非政府组织 登记注册 合作

[中图分类号]C912.2

[文献标识码]A[文章编号]10019596（2020）010005-06

一、非政府组织的兴起与发展

蒙古国于20世纪90年代初开始引入非政府组织（Тeрийн бус байгууллага ТББ）概念[1]，1992年蒙古国人民代表大会通过的新宪法为民间社会和非政府组织发展提供了法律保障。此后，许多非政府组织建立公开宣传途径，积极提升公众对非政府组织的认知。在获得初步发展后，1997年蒙古国家议会通过《非政府组织法》，开始对非政府组织进行规范管理，该法共25条，涉及非政府组织登记注册、管理规则、监管、政府与非政府组织合作、违法责任等内容。为适应环境变化，为非政府组织提供更好的法律保障，《非政府组织法》先后经过6次修订。

《非政府组织法》颁布后，由于有了直接的法律依凭，非政府组织出现了较快增长，并很快涵盖各个阶层和群体。据统计，1998年

在国家注册局登记的非政府组织共有1075个，2010年为6915个，2015年为11879个，2018年达到18000个。20年间，蒙古国非政府组织的数量增长了近17倍，当前每万人拥有的非政府组织数量约为57家。

从地区分布看，城市是非政府组织的聚集地。司法和内政部的数据显示，约90%的非政府组织注册在乌兰巴托[2]。乌兰巴托是蒙古国首都，经济发展水平较高，全国约46%的人口居住于此，因而成为非政府组织的聚集地。非政府组织在乌兰巴托之外21个省的分布也在一定程度上体现了非政府组织数量与当地经济发展水平、人口密集度之间的对应关系，见图1。

蒙古国非政府组织的活动可分为21个方向，其中约13.4%从事经济、农业和企业服务，11.8%从事体育、旅游业，11.0%专注于解决社会问题，8.8%是专业协会，8.7%从事科学、文化工作，见图2。与我国社会组织主要活动在教育和卫生领域不同，蒙古国的教育、卫生类非政府组织数量仅约为5%和4%，这可能与蒙古国社会资本参与教育、卫生服务的制度化程度较低有关。

在数量快速增长的同时，蒙古國非政府组织的功能日渐成熟。非政府组织主要在以下几方面发挥作用：提供政府无法向公众提供的人道主义、环境保护、社会合作等服务，影响立法和行政决策;监督公共机构的活动，保护公民权益，向公民传播准确透明的信息;教育公民，以及促进民主价值观等。例如，在环境保护方面，蒙古国有700多个非政府组织在运行，工作人员约1.5万人，主要活动为保护自然资源和生态环境，保护野生动物、空气和土壤，开展水污染防治、土地恢复等工作，提升民众的环保意识等。又如，蒙古国有400多家妇女非政府组织，它们代表了占人口总量约51%的女性利益，主要在确保性别平等、保护女性社会权利、预防家庭暴力和工作场所性骚扰等方面发挥作用，提供职业培训和心理咨询、推动妇女参与社会问题的解决也是常见的活动方式。

二、非政府组织的登记注册

（一）蒙古国非政府组织必须通过登记注册才能取得合法身份

非政府组织的登记注册由《非政府组织法》《法律机构国家注册法》《民法》共同规范。国家注册局是非政府组织的法定登记管理机关①，非政府组织在确认名称后的30天内应在登记管理机关登记注册。根据法律规定，登记管理机关在收到全部有效材料之日起2天内完成登记注册。非政府组织登记注册需要提交成立申请表、法人身份证明、章程草案等资料，章程草案中必须载明合法的服务范围。非政府组织在提交材料后的7个工作日可以领取营业执照，获得合法身份。

（二）非政府组织可以根据需要选择不同的注册身份

《非政府组织法》第4条规定，非政府组织的类型是“非政府组织”和“为其成员服务的非政府组织”，即公共服务型非政府组织和会员型非政府组织。公共服务型非政府组织包括开展文化、教育、科学、医疗、体育、人权、环境、保护某些群体的权利以及开展慈善活动的组织，例如蒙古青年协会、蒙古红十字会、国家反暴力中心等。会员型非政府组织主要为它们的会员服务，通常为各种协会，例如农行协会、出版社协会等。大约80%的非政府组织注册为公共服务型组织，余下的注册为会员型组织。

所有非政府组织又被划分为19个子类别，分别为协会、联合会、中心、基金会、俱乐部、理事会、学院、委员会、运动、局、网络、研究所、政党支部、角色组织、社团、合作财团、机构、商会、报社。在登记注册时，非政府组织可以从这些类别中进行选择，并将所在类别体现在组织名称中。统计数据显示，国家统计局登记注册的“非政府组织”和“为其成员服务的非政府组织”各占约50%，其中约19%为协会、联合会;约15%为中心;约8%为基金会、俱乐部。

三、非政府组织的资金来源和税费优惠

蒙古国非政府组织的资金来源主要有政府资助、国内民间捐助和国外捐助。2015年，非政府组织的捐助资金中有约59.5%来自外国捐助者，国内个人和企业实体捐款分别为27.9%和12.6%。

（一）政府资助是非政府组织重要的经费来源

《非政府组织法》第9条规定，“政府保护非政府组织的合法权利”“政府应该为非政府组织的活动提供财政和其他形式的支持”。政府对非政府组织的资助包括两种形式。

1.进行职能委托，并为此支付费用。1993年制定的《政府法》第19.1条规定，“政府可根据相关法律、政府命令和合同将执行机构的某些职能委托给非政府组织，并可全部或部分资助”。根据1995年蒙古国政府《国家行政部门的特殊职能和分部门具体职能委托给非政府组织》第111条规定，非政府组织可以在政府相关部委的委托下承担一些职能，并由其提供经费资助[3]。但是，由于非政府组织与政府的合作伙伴关系还处于初步阶段，大多数非政府组织没有机会获得政府项目。

2.直接拨款。政府拨款主要针对国家组建的非政府组织，如蒙古国消费者保护协会、国家残疾人中心、国家反对暴力中心等。少数民间组建的非政府组织也可能接受政府拨款，比如青年组织，但为数不多。2005～2010年，共有17家非政府组织获得1.5亿蒙图（约40万元人民币）的拨款。

（二）蒙古国政府没有非政府组织税费减免的规定

蒙古国政府没有非政府组织税费减免的专门规定，但公共服务型非政府组织是免税组织，享受税收优惠。此外，蒙古国《企业所得税法》第19.10条规定企业实体和个人每年捐赠100万蒙图（约2700元人民币）用于支持残疾人士建立的非政府组织，从该企业年度所得税中扣除捐赠金额。

四、非政府组织与政府的关系

蒙古国非政府组织与政府的关系主要体现在三个方面：政府对非政府组织的监管、非政府组织监督政府、政府与非政府组织合作。

（一）政府对非政府组织的监管

《非政府组织法》第5条规定，“非政府组织的活动向公众开放，其成員和公民应该熟悉该组织的活动情况”，这是确保非政府组织开放，且努力实现其核心目标的最重要的约束机制。非政府组织有义务在每年2月15日之前提交年度业务和财务报告，如果未提交，将被处以1万～2万蒙图（约27～54元人民币）的罚款。显然，如此低额的处罚难以发挥作用，不提交业务和财务报告的非政府组织仍然较多。《非政府组织法》第11条规定，董事会有权监督财务报告，非政府组织应该建立内部监督和评估机制。国家统计总局每年发布非政府组织分析报告，对非政府组织的情况进行披露。蒙古国也有对非政府组织进行注销和强制解散的规定，由董事会议决定停止活动的非政府组织应在21天内以书面形式向司法和内政部提出申请，由其决定是否从国家登记中删除。存在违法行为或不符合章程目的非政府组织由政府强制解散。注销或被强制解散的非政府组织的剩余财产，按《非政府组织法》第7条2款的规定，应转移至相似目的的非政府组织，用于目标相似的活动。

（二）非政府组织监督政府

监督政府是非政府组织的重要职能。监督政府是指监督政府机构、公职人员制定的政策、履职过程和绩效，识别其中的缺陷，并在治理框架内提出纠正建议。非政府组织不仅实施监督计划，而且公开宣传监督结果，以督促政府改革自身治理。2012年蒙古国议员选举中的监督审查和选举过程评估，就是由非政府组织实施的。参与监督的非政府组织必须确保非政治性，而且应在章程中注明监督目的。在监督选举的过程中，非政府组织主要负责制定监督计划，监督选票打印和选票统计，总结选举过程和问题，并及时发布监督结果。

（三）政府与非政府组织的合作

政府与非政府组织建立合作关系是蒙古国综合发展战略的重要内容[4]。蒙古议会在2008年第12号决议中通过了《基于蒙古千年发展目标的蒙古国家综合发展战略》，其中第3条4款规定，“促进公共问责制、公开性和信息透明度，并增加民间社会和私营部门参与政府决策”;第7条1款规定，“加强民间社会组织的活动，建立伙伴关系，促进民间社会民主治理制度”;第7条2款规定，“一些国家职能以私营实体和非政府组织实施”。2008年2月1日，在民间社会和非政府组织的共同努力下，蒙古国民间社会理事会成立②。3月26日，民间社会理事会和蒙古国政府签订合作协议，并由政府第93号决议《蒙古政府非政府组织制定社会经济准则和预算执行，并加强与非政府组织的合作》签署，这是政府和非政府组织建立制度化合作伙伴关系的关键步骤。

根据93号决议，蒙古国政府与民间社会理事会的主要合作方向包括：就国家的紧急问题交换意见;监督蒙古国法律执行;举办公益活动;合作起草法律和政策文件草案;监督蒙古国预算执行;互相交换信息;互相支持。决议还具体规定了政府和非政府组织在合作中的义务，政府的义务主要包括：向非政府组织发放免税捐款;提供财政支持;向民间社会理事会提供信息;向民间社会理事会汇报政府执行情况等。民间社会理事会的义务主要包括：组织非政府组织参与理事会并确保理事会中的组织能够公平沟通;监督蒙古国预算执行情况，国家政策、法律执行情况;就该国的紧急问题向政府提交提案并组织关于该问题的研讨会;统一组织培训和宣传，以便向公民公布政府活动;针对相关领域与政府共同起草法律;向政府传达公民和非政府组织的意见;向非政府组织提供政府政策信息;制定关于支持非政府组织的文件，并将其提交给政府;每半年与司法和内政部一起实施民间社会理事会的计划等。

93号决议签署后，蒙古国政府与非政府组织的合作进入实质性阶段。据统计，2010—2011年，社会福利和劳动部为17家非政府组织提供了9400万蒙图（约24万元人民币）的资助，环保和旅游局为40家非政府组织提供了1.34亿蒙图（约34万元人民币）的资助，卫生部资助了38家非政府组织共计3亿蒙图（约83万元人民币），食品、农业和轻工业部资助了2.35亿蒙图（约60万元人民币）等。这些资助有力地促进了非政府组织发展，推动了政府与非政府组织良性互动关系的建立。

五、结论与启示

蒙古国非政府组织经过近30年的发展，目前已成为民间社会的重要组成部分，是政府的合作伙伴，在经济社会发展中发挥不可替代的作用。从中可以看到，非政府组织发展是多方力量合作共赢的产物。

（一）蒙古国非政府组织发展的特征

1.制度環境相对完善。蒙古国通过《宪法》《非政府组织法》和多项政府措施保障了民间社会、非政府组织的基本权利，在政府与非政府组织之间建立了制度化的合作关系。

2.政府的积极支持。政府不仅向非政府组织委托职能、提供资助，而且鼓励非政府组织参与决策、监督政府，发挥其促进国家治理的功能。

3.国际非政府组织的援助。国际非政府组织为蒙古国非政府组织传经送宝，有效地发挥了援助和示范作用。目前，约有90多家国际非政府组织活跃在蒙古国，其中包括主要提供扶贫、教育和医疗服务的中国非政府组织。

（二）蒙古国非政府组织发展中存在的问题

1.大量非政府组织名存实亡，无法发挥作用。据统计，2017年注册的非政府组织中仅有8578个组织（约占48.5%）正常运行，余下5437个组织中有3340个停止活动，267个已完全终止活动，63个则因各种原因没有任何信息。这意味着提高组织活力、发挥组织功能仍然是蒙古国非政府组织发展中面临的重要问题。

2.政府对非政府组织的监管相对宽松。由于蒙古国整体经济水平不高，政府对非政府组织的违法行为通常仅处以较低额度的罚款，很多时候达不到规范管理的目的，政府需要进一步创新制度，通过适度罚款或非物质的形式加强监管，同时又不抑制非政府组织发展的动力和活力。

（三）蒙古国非政府组织发展对中国的启示意义

首先，民间社会是社会组织发展的土壤，政府应在保障民间社会权利、培育民间社会上更有作为;其次，社会组织发展离不开制度支撑，为促进各类社会组织协调发展，促进社会组织依法自治，应加快出台相关法律法规;再次，政社合作既是社会组织发展的体现，也是社会组织发展的平台，政府需要加强合作的制度化建设，进一步明确合作的空间和路径[5]，为社会组织参与公共治理提供更多的资源保障;最后，社会组织发展离不开规范管理，政府需加强引导和监管，在促进社会组织依法自治的同时建立有序发展的格局。

注释

①非政府组织曾在司法和内政部注册，自2009年开始，非政府组织的法定登记管理机关统一变更为国家注册局。

②民间社会理事会共9位成员，其中4位是政府派来的成员。

参考文献

[1]娜日斯.蒙古国政治转型与新政府的走向[J].东北亚论坛，2005（5）：29-32.

[2]蒙古国国家法律研究所.非政府组织研究调查[R].2000.

[3]开放论坛研究机构.蒙古国国家政策研究[R].2005.

[4]娜仁其其格.蒙古国非政府组织与政府合作关系[D].乌兰巴托：蒙古国管理学院，2011.

[5]刘晶晶.非政府组织与政府合作关系的路径选择[J].学术论坛，2009（4）：128.

Current Situation and Enlightenment of NGOs in Mongolia

Zhou Jun， Helen

（East China Normal University， Shanghai 200062，China）

[Abstract]Non-government organizations （NGOs） in Mongolia rose in the early 1990s， and developed rapidly after the issue of the Non-Government Organization Law in 1997. Mongolian NGOs can be registered as public service NGOs and member NGOs; their funds mainly come from government funding and social donations， and public service NGOs can enjoy tax preference; the relationship between NGOs and the government is mainly reflected in three aspects： government supervision， NGO supervision and cooperative governance. The development of NGOs in Mongolia mainly benefits from the relatively perfect institutional environments， the strong support of the government and the assistance of international NGOs.

[Key words]Mongolia; non-government organization; registration; cooperation