区域绿色发展协同推进路径研究

李清华

由于自然环境、地理位置、资源禀赋以及发展战略的不同，我国绿色发展进程存在较大的区域差异，在生态文明体制改革牵引作用下，各地区不断探索新的绿色发展方式，如京津冀地区大气污染联防联治工程，雄安新区绿色生态宜居新城区建设以及长三角推动城乡绿色协调发展政策落实。以城市群为主体的区域协同绿色发展取得了一定成效，区域绿色发展指数也明显提高，但大区域绿色发展不平衡问题依然严重。为了实现中国特色社会主义新时代社会经济转型，东中西部产业转移成为各地区产业结构优化升级的主要途径，伴随产业转移而来的最大问题是污染转移，尤其是中西部地区，高耗能高污染产业增加了当地环境成本，也加剧了区域污染漂移和污染扩散。近些年来，全国各地相继遭遇十面“霾”伏，雾霾天气成为困扰我国东中西部共同的环境问题，2018年11月北京、天津、河北、河南、陕西关中、江苏北部、湖南北部以及贵州西南部相继受到严重雾霾天气的侵袭，部分地区能见度不足50米。区域污染物排放量的增加给地区经济发展、人民生活带来了严重危害，如若不加强区域环境保护，推进区域协同治理，那么绿色发展道路将成为空谈，区域协调发展也无法实现。

现实困境

改革开放以来，我国东部沿海地区凭借地理位置和政策优势承接了发达国家的产业转移，率先吸引了大量资金和技术，发展速度远远超过中西部地区。从20世纪90年代开始，我国政府相继提出西部大开发、振兴东北老工业基地、中部崛起等战略，构成了我国区域协调发展的总体框架。中西部地区在政策改革的促进作用下，取得了较大发展，但绿色发展的区域失衡问题仍然很突出，西部地区面临的生态环境问题日益严峻。根据《2016中国绿色发展指数报告》显示，北京、上海、浙江等东部城市排名位于前列，山西、甘肃、河南排名最后三位。我国东部省份绿色发展优势依旧明显，西部地区绿色发展的资源环境禀赋优势相对明显，中部地区绿色发展压力相对较大，绿色发展呈现着明显的地区差异。

东部地区产业结构转型升级困境。随着市场容量的饱和，东部沿海及一些内陆地区出现了诸多问题，如资源环境约束矛盾日益突出，劳动力等生产要素匮乏，产业结构亟待转型等。因此加快产业转移已成为东部地区发展的内在要求。根据产业梯度转移理论，区域经济的发展取决于其产业结构的状况，随着时间的推移及生命周期阶段的变化，生产活动逐渐从高梯度地区向低梯度地区转移，而这种梯度转移过程主要是通过多层次的城市系统扩展开来的。我国东部地区在发展初期主要以劳动密集型加工制造业为依托，处于生产链的低端环节，区域间产业同构严重，随着劳动力的流失，其自身优势消失，为了解决资源短缺，为产业升腾出空间，大量低端劳动密集型产业和传统高污染高消耗的资源密集型产业势必要向欠发达中西部地区转移，这样东部地区才能承接技术密集型和高新技术产业，缓解资源环境压力，实现可持续发展。

中部地区面临双重压力困境。中部地区毗邻东部经济发达地区，且基础设施完善，交通便利，具有承东启西的重要战略位置。相比于西部地区，中部地区的优势在于距东部地区距离更近，市场容量较大，劳动力资源丰富，具有较好的发展历史，在中部崛起战略的扶持下，中部地区成为东部沿海城市产业转移的首选之地。由于中部地区生态环境脆弱，大量劳动密集型和资源密集型产业对中部地区生态环境带来了很大压力，丰富的水资源和复杂的流域系统也会加剧产业转移带来的污染扩散。自2004年中部崛起战略实施后，各种重污染产业向中部地区转移的趋势越来越明显。中部地区面临着内部和外部环境污染的双重压力。

西部地区环境污染困境。西部地区作为我国经济最为落后的地区，也是东部产业转移的主要地区，当前，中部地区的一些产业也开始西移，西部地区在未来将承接更多劳动密集型和资源密集型产业。我国西部地域广阔，地质复杂，交通落后，虽自然资源丰足，但生态环境极其脆弱。西部大开发战略实施后，诸多矛盾问题也暴露出来，如产业结构不合理，资源开发利用效率低下，科技转化率小，人才流失严重等，这些问题成为制约西部地区绿色发展的瓶颈。早在2010年国务院就发布了《关于中西部地区承接产业转移的指导意见》，将资源承载能力、生态环境容量作为承接产业转移的重要依据，坚持节能环保。严格产业准入，严禁污染产业和落后生产能力转入，然而该《意见》实施收效甚微。一是因为东部地区市场和资源环境趋于饱和，产业转移迫不得已。二是在限制轉移方面政府没有进一步严格的政策出台，导致高耗能高污染产业转移有恃无恐。三是西部地区自身配套设施不够完善，经济基础落后，无法承担高耗能高污染产业带来的环境压力，也难以吸引到高技术等无污染产业。

路径转变

协同理论认为在整个大环境中千差万别属性不同的各个系统之间存在着相互影响，相互合作的关系，相互配合协调有效的合作关系能产生1+1>2的协同效应。区域协同也是如此，只有当区域协同推进具有效率的时候才能促进区域协调发展，实现我国整体发展水平提升。本文认为绿色发展的区域协同推进即是指在合作治理的过程中实现差别化发展，以追求区域整体绿色发展质量的提升。这也意味着在达成集体目标的过程中，基于个体利益的行为选择会存在不一致性，本文从区域治理的主体政府、市场和社会公众角度对转变绿色发展的区域协同推进路径提出建议。

政府主导，建立区域长效合作机制。地方政府要建立合作信任机制。“十三五”规划提出以区域发展总体战略为基础，塑造要素有序自由流动、主体功能约束有效、基本公共服务均等、资源环境可承载的区域协调发展新格局，要求地方政府要树立合作共赢理念，摒弃恶性竞争，转变以邻为壑的环境治理思路，有意识地与周边其他地区合作，从而带来环境治理的正向溢出效应。

市场驱动，促进生态资源合理配置。市场驱动是实现区域联动绿色发展的重要途径，构筑高效的市场驱动路径还需规范和引导市场主体企业的行为。企业不能只以实现自身经济利润最大化为唯一目标，兼顾企业的社会责任同样重要。传统制造业不能靠污染转移来转嫁生态污染的环境成本，要以高生态效率的产业替代传统的低生态效率的产业，以高生态效率的生产方式替代传统的低生态效率的生产方式。

社会公众积极参与，培养绿色生活方式。社会公众参与区域协调绿色治理的途径主要有两个方面。一是要增强社会公众的监督意识，使区域协同治理透明化。不仅政府和企业内部要形成全面的督查机制、问责机制、追究机制，还要加强外部监督力度，最重要的是要有公民的积极参与。二是公民自身要提高参与意识，树立绿色发展观念。我国公民在参与公共事务治理方面意识淡薄，因此要积极培养公民的责任感和主人翁意识，强化公民环境意识，树立节约适度、绿色低碳文明健康的生活理念，营造绿色氛围，形成绿色生活方式。