生态文明建设下的我国海岛法律完善——以法律体系和立法目标为视角

(武汉大学法学院 湖北 武汉 430072)

一、问题的提出

海岛连接着陆域和海洋，具备丰富的动植物资源和旅游资源。海岛生态环境保护在维护国家海洋权益、保障国防安全、维护国家生态安全方面具有重要的地位和价值，有利于保障经济社会的可持续发展。随着生态文明建设提出的新要求，海岛在生态文明建设中的重要性不断突显。2015年4月25日中共中央国务院发布《关于加快推进生态文明建设的意见》，强调在环境保护与发展中要把保护放在优先位置，形成在发展中保护、在保护中发展的局面，把加强海洋资源科学开发和生态环境保护作为主要目标。2015年9月21日，中共中央审议通过了《生态文明体制改革总体方案》，提出要树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，将发展和保护相统一，健全海洋资源开发保护制度，引导、控制和规范各类用海用岛行为。近年来，国家不断提升对海岛管理和保护的重视程度，采取了一系列措施推进海岛资源和生态保护工作，不断加强海岛生态整治修复力度。截至2017年底，我国已经建成了194个涉及海岛的自然保护区，中央、地方和企业分别累计投入海岛生态修复资金52亿元、36亿元和3亿元，用于支持海岛生态整治修复项目198个，共修复海岛岛体面积约336公顷。根据2017年海岛生态指数的测算，生态状况优、良、一般及略差的海岛分别占45%、32.5%、15%和7.5%，优良率达77.5%。

但是我国海岛资源和环境状况较往年并没有明显改善，存在严重的生态破坏且开发秩序混乱，淡水资源匮乏和基础设施薄弱的问题仍未解决，海岛及周边海域海水水质较差且呈现下降趋势。根据《2017年海岛统计调查公报》，2017年春季和秋季，我国海岛所在海域水质为一类水的分别占比约56.2%和40.5%，较2016年同期下降14.1%和26.0%；水质为劣四类水的分别占比约25.2%和31.7%，较2016年同期增长15.4%和20.5%；所在海域富营养化率高达95.7%和86.3%。海岛及周边海域污染主要来源于入海污染物、海洋大气污染物沉降、海洋垃圾、倾倒物和油气污染以及突发性海洋污染事件。综合来看，我国目前的海岛生态环境状况尚不符合海岛生态文明建设的要求，制约着海岛的可持续发展。海岛生态环境质量的提升有赖于相关法律制度的完善和落实，那么我国海岛立法模式和制度的现状如何？是否发挥了其应有的作用？应当如何通过法律体系和制度的完善实现我国海岛生态文明建设的目标呢？

二、我国海岛法律制度现状和问题分析

(一)海岛法律体系的现状和问题

我国已经初步建立了海洋海岛开发和保护的法律规范体系，国家层级的有《中华人民共和国海洋环境保护法》(2017)、《中华人民共和国海岛保护法》(2009)《中华人民共和国海域使用管理法》(2001)等法律，《防治船舶污染海洋环境管理条例》(2018)、《海洋倾废管理条例》(2017)、《海洋自然保护区管理办法》(1995)等行政法规，以及《海洋自然保护区管理办法》(1995)、《全国海洋主体功能区规划》(2015)和有关无居民海岛开发利用、有偿使用、名称管理等问题的部门规章和规范性文件。我国长期以来对海岛的重要性没有足够的认识，此前有关海岛的法律大多分散在关于海洋权益、海洋污染防治的规定之中。《海洋环境保护法》制定于1982年，自1999年修订后将海岛纳入调整范围，以保护海洋生态系统为切入点加强海岛保护，并明确规定了开发海岛资源应当采取严格生态保护措施，避免造成生态环境破坏。2009年颁布的《海岛保护法》填补了我国海岛综合立法的空白，将海岛工作纳入了法制化建设的轨道，在第二条规定了该法的调整范围是从事中华人民共和国所属海岛的保护、开发利用及相关管理活动。该法确立了海岛开发和保护的原则，确立了海洋主管部门和其它有关部门对海岛及周边海域生态保护工作的职责，建立了海岛保护规划制度、海岛生态保护制度、无居民海岛权属及有偿使用制度、海岛监督检查等法律制度，为我国海岛的开发利用、保护和管理提供了法律依据，对于粗放式开发、不平衡开发等海岛开发问题起到了一定的规范作用。

地方性法规也是我国海岛法律体系的重要组成部分，浙江省、厦门市、青岛市等8个沿海省市都制定了有关海岛的地方性法规，其中大部分是关于无居民海岛保护利用和管理的规定。例如早在2004年制定的《宁波市无居民海岛管理条例》，对于本行政区域内海岛的开发保护和管理作了更细致的规定，形成对国家立法的衔接和补充。此外，我国的海岛立法均属于普遍适用于全国范围内或者某行政区域内海岛的立法，尚无针对某一个或者某些特定岛屿制定的专门立法。

综合来看，我国的海岛法律体系已经初步建立，形成了以《海岛保护法》为主体，其它海洋海岛法律法规为支撑，海岛地方性法规为补充的法律框架体系。但是在法律体系上以分散立法为主，对岛屿的独特性考虑不足，应当更加突出海岛立法的专门性，通过更加具体的法律制度设计提升海岛法律的针对性和可操作性。例如《海岸带管理法》在美国的实施取得了良好的法律效果，我国也可借鉴这类立法制定海岛海域管理的专门性法律。其次，海岛法律之间的衔接存在不足。《海岛保护法》第二十一条规定国家安排海岛保护专项资金，用于海岛的保护、生态修复和科学研究活动，《海洋环境保护法》在2016年修正案中才开始提出国家实行海洋生态保护补偿制度，对于海岛和周边海域生态保护补偿制度实施的法律规定不协调，且《海岛保护法》未构建海岛保护专项资金管理和使用的具体制度，法律之间的衔接不当。

(二)我国的海岛立法目标

《海岛保护法》第一条规定了我国海岛立法目的是“保护海岛及其周边海域生态系统，合理开发利用海岛自然资源，维护国家海洋权益，促进经济社会可持续发展”。海岛面积狭窄、生态系统相对独立且地质结构单一，具有生态脆弱性。海岛的自然状况和形态的改变会造成海域生态功能的转变，导致海域的生产能力下降。因此海岛及周边海域生态系统的保护是首要的立法目的。其次，近年来对海岛资源任意开发且不注重保护和恢复，造成了海岛资源的破坏，因而该法将合理开发利用海岛自然资源作为第二个立法目标。第三，海岛是国家领土中不可分割的部分，且海岛的形态与领海基点的划分密切相关，如果被破坏将会直接危害我国的国家主权和海洋权益。因而维护国家海洋权益也是海岛保护法的一个重要目标。出于海岛开发和管理的现状考虑，促进经济社会可持续发展也是海岛保护法的目标之一。地方立法中规定的立法目的概括来看也包含了合理开发和有序利用海岛自然资源、保护生态环境、维护国家海洋权益和国防安全、促进生态文明建设和经济社会可持续发展这几个方面的内容。

我国《海岛保护法》和其它海岛立法的立法目标并不违背海岛生态文明建设的理念，但是都设置了多元化的立法目的，四个立法目的分别对应的是生态利益、经济利益、国防安全利益和社会整体利益的维护，最终落脚点是通过海岛保护法实现不同利益之间的平衡。保护海岛及其周边海域生态系统虽然在四个立法目的中居于首位，但仍然是基于生态利益考量，体现的是以利益为主导的人类中心主义伦理观念。而且四项立法目标并列的模式直接弱化了海岛保护，使得海岛保护法更多的是对海岛的开发利用等行为的管理，名义上是海岛保护法，实质仍然属于管理法。其次，《海岛保护法》提出了对海岛自然资源进行合理开发利用的立法目标，并在第三条规定了海岛开发利用要坚持的科学规划、保护优先、合理开发、永续利用的原则，并且规定将海岛保护和合理开发利用纳入国民经济和社会发展规划，以及采取有效措施防止海岛及其周边海域生态系统遭受破坏。但是未对“合理开发利用”作出进一步解释，对海岛进行什么样的开发利用才算合理，其中的度很难把握。基于海岛具有的重要性和生态脆弱性考虑，任何无序和盲目开发的行为都有可能导致海岛生态环境的急剧恶化，威胁海岛及其周边海域的生态系统。因而有必要在《海岛保护法》中作详细的解释说明，并且通过其它海岛立法针对海岛自然资源合理开发利用问题作出补充规定。

三、海岛保护法律制度的国外探索

(一)国外的海岛法律体系

国外的海岛保护法律体系大致可分为单行立法和分散立法两种类型，单行立法即对海岛进行专门立法。日本采取的就是单行立法的形式，如《孤岛振兴法》(1954)、《孤岛振兴法施行令》(1968)、《半岛振兴法》(1986)，法案中所指的岛屿包括本国的所有岛屿。此种立法体系内容较为完整，法律规定适用于所有的调整对象，能够确保法律适用的统一性和公正性。单行立法中还有调整某个或某些特定岛屿的立法，日本的《奄美群岛振兴开发特别措施法》即为此类。此种立法的法律制度最为具体，内容广泛而且便于根据实际需要随时调整。但是立法成本较高且易于引起法律适用的不统一。分散立法即国家没有制定海岛专门立法，海岛法律制度散见于其它相关的法律、法规之中。美国涉海的法律法规如《海岸带管理法》(1972)、《外大陆架土地法修正案》(1978)等规定均可适用于海岛。

一国的海岛法律体系是单行立法还是分散立法，首先要考虑海岛在国民经济中的重要性，海岛在经济发展中占据重要地位的往往会制定专门立法。第二，如果本国存在具有特殊价值或者需要进行特殊保护的海岛，则有必要针对某个或者某些特定海岛制定单行立法。第三，如果一国有健全的自然资源保护与管理法律体系，就无需再针对海岛制定单行法。

(二)国外的海岛立法目标

国外海岛法律的立法目标可以分为开发优先的模式和保护优先的模式。开发模式中有关海岛的法律法规主要目的在于海岛资源的开发利用和促进经济发展，海岛生态环境保护则不属于主要的立法目标。而保护模式主要目标在于海岛生态环境和自然资源的保护，岛屿资源的开发利用和经济发展是第二顺位的目标。

岛屿地理位置偏远、资源匮乏、经济落后、岛民生活水平较差的，海岛立法往往会优先考虑经济因素，在立法目标的选择上偏向开发模式以便充分利用海岛自然资源和提升居民生活水平。日本是典型的以海岛开发利用为法律目标的国家，无论是海岛一般性立法和针对特定岛屿、岛屿特定功能的立法，主要目标一是发展生产改善岛屿的基础条件，推动国民经济发展，二是发展海岛公共服务，改善岛民的生活水平和福利，海岛法律制度的具体内容涵盖了产业发展、安全、医疗、旅游、环保等方方面面的措施。而对于一些具有珍稀生物物种、具有特殊的生态价值和历史文化价值、生态系统又较为脆弱的岛屿，往往会选择将海岛生态环境保护作为立法目标。

四、完善我国海岛法律制度的建议

推进海岛生态文明建设有赖于生态文明法律规范体系和法规体系的建立，有赖于生态文明基本理念的落实，需要树立尊重自然、顺应自然、保护自然的法律理念，树立发展和保护相统一的理念。

在我国海岛保护法律体系已经初步建立的前提下，针对当前存在的问题应当更加注重海岛立法的专门性，对海岛资源的开发利用应当考虑到海岛特有的封闭性、脆弱性等基本属性，更加充分认识到海岛独特的资源经济价值、国防价值和生态价值。此外要处理好海岛法律之间的衔接问题，形成对海岛立法与其它涉海岛法律法规之间的准确定位，可以根据相关法律制度的需要制定《海岛保护法》实施细则，以实现《海岛保护法》和生态环境保护立法、海洋保护立法、其它海岛保护立法之间的连接和过度。生态文明建设的落脚点在于人与自然的关系，注重统筹协调经济发展和生态环境保护之间的关系，这要求海岛立法应当将保护海岛生态环境，促进海岛发展的可持续性作为其立法目的的核心要素。海岛生态保护不仅是保护海岛和周边海域生态价值的需要，更对转变经济发展方式、维护海岛的经济价值具有激励作用，我国海岛立法目标应当秉持保护优先的理念，在立法目标上更加突出海岛生态环境保护的优先地位。

其次，海岛生态文明建设重心在于制度建设，需要从制度层面提出对当前海岛立法的完善建议。国务院办公厅于2016年发布《关于健全生态保护补偿机制的意见》提出要建立海洋特别保护区生态保护补偿制度，但《海岛保护法》只涉及海岛保护专项资金和工程建设造成生态破坏的修复责任，应当在《海岛保护法》中增加生态保护补偿制度的规定。①制度的具体内容可以参照其它环境资源法律的生态补偿规定，重点明确海岛生态补偿标准、补偿方式，落实生态保护补偿资金的使用。②

此外，《海岛保护法》第四章确立了海岛监督检查制度，明确了海洋主管部门和有关政府部门的监督检查职责，但是未对各部门的实际工作作出详细规定，容易导致多部门共同管理、执法机构和监督机构混同的问题。③海岛监督检查体系应当包括海岛监督检查主体、海岛执法监督检查权和海岛监督检查方式等内容，当前的海岛监督检查制度内容不全面、不清晰，须通过海岛保护法实施细则的形式建立集中统一的海岛监督管理制度。

结语

我国海岛众多，具有丰富的自然资源和独特的价值，但是在海岛的保护和管理方面存在诸多不足，造成了海岛和周边海域资源无序开发和污染的状况。随着我国经济迅速发展和生态文明建设进程的不断推进，海岛的重要性不断凸显，也对海岛法律制度的完善提出了更高的要求，国家应当对海岛及其周边海域的生态环境、自然资源和国防安全等价值进行统筹考虑，制定更加完备和健全的法律制度，为海岛生态文明建设提供法律保障。

【注释】

① 参见刘贞文，段皎琳：《生态文明建设视角下《海岛保护法》修法刍议》，载《海峡法学》，2019年第1期。

② 参见俞仙炯：《海岛生态保护红线制度建构初探》，载《海洋湖沼通报》，2017年第6期。

③ 参见全永波：《海岛资源开发利用法律问题研究》，北京，海洋出版社，2016年版，第146页。