国有企业经营投资责任追究工作的建议和思考

毕 伟

（中国建设科技集团股份有限公司，北京100120）

针对近年国有及国有控股企业发生投资巨额亏损的问题，国务院办公厅印发《意见》，明确追责情形，规定相应的资产损失和经营投资责任认定及责任追究办法，并首次提出“实行重大决策终身责任追究制度”及“责任倒查机制”，旨在通过制度安排完善国有资产监管，防止国有资产流失，实现国有资本保值和增值。《意见》要求国有企业在2017年底前基本形成违规经营投资责任追究制度和责任倒查机制，清晰和细化责任追究的范围、标准、程序和方式，令追责工作有章可循。并要求在2020年底前全面建立覆盖各级履行出资人职责的机构及国有企业的责任追究工作体系，形成职责明确、流程清晰、规范有序的责任追究工作机制，增强国有企业经营投资责任的意识和约束。

一、国有企业追责工作实施的难点

（一）关于“终身责任追究”实施落地的可行性

《意见》提出“实行重大决策终身责任追究制度”，也就意味着无论国企相关责任人是在企业工作还是已退休，都需要对其造成的损失承担相应责任，不能将责任抛给国家和社会。但在具体施行的时候，终身追责是否能够落地还有待考究。责任追究需要坚实的法律保障，对于已经离职或者已经退休的责任人追责，目前仍旧缺少足够的法律依据，需要在法律层面上对决策主客体、权限、流程等多个方面加以明确和规范，才能使“终身追责”有据可依。

（二）追责的主客体较为复杂，责任确定难

由于国有企业内部人员较多，组织结构比较庞大，往往会出现业务线条交叉，一个人身担所有者、执行者等多种角色，权力无法分割、无法均衡，很难实现真正的追责。《意见》明确了包括集团管控、购销管理、工程承包建设等追责的9大方面54种行为，而这些“重大决策往往是众多合力的综合结果”，[1]很难评判谁的责任最大，也很难明晰让谁承担责任。

（三）可依据的制度欠缺，标准不一

目前，国企追责尚无相对完善的可以参照的标准程序，国内也暂时还没有专门针对企业重大决策追责的法律法规和相关配套制度。各个企业在对违规事件追责划分的损失程度标准，以及追责处理方式的标准皆不同，存在很大的自主性，“有的企业定的轻，有的企业定的重”或“上下一般粗”的情况时有发生。另外，责任追究依据上也存在很多不确定性，比如资产损失程度、问题性质等，评判的角度不同，运用的标准不同，衡量的权重也有所不同，作出的处理也不同，如何精确定损定责是个难点。

二、目前国有企业追责工作的共性问题

（一）在制度建设方面

一般来讲，企业相关部门接收到上级主管部门的通知或制度后，很容易出现惯性思维“拿来主义”，将上级部门的指导制度套用成自己的制度，但违规经营投资责任追究制度是一个需要详细、明确的数据和标准的可执行制度，如盲目套用上级的指导制度，易出现“水土不服”“追责标准脱离企业实际”“实际操作才发现难执行”等种种问题。在现阶段，各国企的基本制度均按照《意见》的要求已发布执行，但为了进一步规范和推动追责工作，仍需要继续补充完善配套制度，在基本制度框架下制定若干细则、流程、指引等进行支撑，否则不易落地。此外，由于各级追责人员专业能力不一，对政策的认识程度不一，没有标准的细则制度供追责人员参考，容易出现定责标准和尺度“轻重不一”的情况。

（二）在人员配备和专业能力方面

追责工作时间要求严格，专案人员需要在短时间内核查事件的全过程，因此对追责工作人员素质能力要求较高。但目前大部分国企的追责工作都是刚起步，人员大部分是兼职，同时负责大量其他工作，在追责方面投入的人力和精力较少，从业人员的工作能力和水平也需进一步提高。

（三）在追责工作开展方面

一些国企虽然已经陆续开展了追责工作，但工作成效尚不显著，一般只在相关部门上报和移交线索后才按照追责程序开展追责，主动搜寻并开展的工作较少，部门联动不足，易脱离在大监督格局之外，工作流程也亟待梳理和优化。

三、加强国有企业追责工作的建议

（一）完善配套制度，抓好违规追责制度建设

目前各国有企业均已按照《意见》的要求发布了违规追责的根本制度，对违规追责工作作出根本性的规定。但若使违规追责工作真正落地，具有可操作性，各国有企业还要进一步完善责任追究办法，制定追责工作配套制度、细则、指引和工作流程。第一，要避免“上下一般粗”，根据企业行业领域和业务特点进一步细化追责范围和情形，并按照企业规模细化损失分类标准；第二，明确各类追责报告（如定期报告、实时报告、核查报告、处理决定等）文件的报送主体、范围、时间、内容，使报送信息及时、完整。第三，明确工作组的组成和开展工作的形式，科学设计从违规追责线索的接收登记、初步核实、分类处置、到成立专项工作组拟定核查方案、驻场核查、形成核查报告、反馈意见、出具处理决定、申诉复核（如有）、一直到监督整改等一系列的详细流程。第四，为了让各级追责工作人员统一定责标准，减少随意性，企业牵头部门可以研究分级分类定责细则，将不同类型、不同情况、不同原因、不同损失金额、不同损失程度的违规行为定责标准以层次结构图的形式一条条清晰罗列出来，供各级追责人员办案时参考匹配，使各级追责人员统一判断标准，使定责标准基本一致。但制定这种细则需要大量的时间做基础工作、分析、判断和提炼，对牵头部门人员的专业能力和时间成本是个很大的挑战。

（二）积极开展宣贯和培训，落实追责工作保障

追责工作目前在国企还是一项工作，不论是工作内容还是工作方法还是对追责的认识，大部分国企还处在认知的初期阶段。首先，要想使企业各级人员都理解追责，提高对违规经营投资的意识，打造追责良好的工作环境，企业要结合各级经营管理人员的行业领域和业务特点，围绕追责本身，开展对文件的学习，对制度进行宣贯。其次，追责牵头部门在结束追责工作之后，可根据事件的重要程度进行总结和反思，将追责成果在适当范围内进行公开，提高相关人员对违规经营投资的警惕性，促使勤勉履职。也可与其他诸如纪检、法务、人事等相关部门进行联动，将追责知识嵌入到各种普法讲座，纪检培训、干部晋升谈话中。富含责任和风险意识的企业文化可以帮助相关人员提高合规意识，促进规范履职。最后，可与人事、财务等部门协同，建立考核机制，制定考核细则，将出现违规经营投资责任事项与各级企业年度业绩考核挂钩，与经营部门考核和干部晋升挂钩，提高违规成本，加强各级企业对违规经营投资的重视程度，促进管理改善。同时在日常的追责工作中，各级企业也要为追责工作配齐人员，加强培训和锻炼，提高专业技能，落实必要的资金预算，保障追责工作开展顺畅。

（三）持续探索难点领域追责工作方法

首先，国有企业若想真正做好做实违规经营投资责任追究工作，不能只停滞于上级的基本要求，应进一步探索工作方式和方法，提高追责工作的深度、广度和规范度。比如境外追责工作，境外资产安全是近年国有企业管理的难点和重点，针对境外重大经营决策、重点合同、资金管控等方面的资产流失风险，应探索建立涉及境外损失的调查和追责工作方式，制定适宜的制度或办法。其次，继续深入研究“三个区分开来”的追责容错机制，深刻理解政策含义，探索容错机制的落地措施，避免将追责简单化，让“科学、合理、公正”贯穿在实际追责工作当中。最后，继续探索追责的难点领域。进一步研究混合所有制、参股企业等领域的违规追责方式，打破瓶颈，让追责工作涵盖到各项业务领域中。

四、追责工作中应注意的一些问题

（一）“亏损”与“追责”不能混同

“终身追责与巨额亏损之间从逻辑上并不具备完全的因果关系”[2]，导致亏损的原因有很多种，可能是受经济波动影响或是市场需求导向所致，甚至世界政治经济局势也会对其产生一定影响。从《意见》中可看出，追责的重要判定标准是“是否违规”和“是否正确履行”。亏损的原因很多，决策失误是重要的原因之一，如果是由于贪污腐败、玩忽职守、明知故犯、盲目追求政绩等等导致的决策错误，就必须要对责任人进行追责。“追责”的目的是起到威慑作用，做到防患于未然，促进国企决策制度和流程更加规范，而不是一刀切杜绝一切原因的“亏损”。

（二）追责只是手段，并非管理方式

追责是为了追究违规行为的责任，并非抑制国企的正常经营投资行为，只是让经营投资的规则、流程更加清晰。追责是手段，对于国有企业管理和决策可以起到辅助监督的作用，能够引导企业做正确、科学的决策，加强各级履行出资人职责的机构加大对国有企业战略的规划和审核管理，但如果只把追责当作一种管理的方式，只关注经营管理者每一次决策的经济利益，就很有可能把国有企业的活力扼杀。因此，如何既把企业管好，又避免让企业陷入停滞，是一门深奥的管理艺术。追责是抓手，有了责任的约束，决策就会减少乱拍板的行为，使决策和决策者自身的责任息息相关，促使经营管理水平不断提高。

（三）追责判断要客观公正

当今市场环境复杂，尤其是对于国有企业来说，鱼和熊掌不可兼得，既要保证生存发展，又要保护国有资产不会大量流失，既要大胆开拓创新，又要避免不必要的损失，因此，公正客观地判断经营投资决策十分重要。追究责任不能采用一刀切的态度，要一分为二地看待问题，认真落实“三个区分开来”，根据实际情况剖析原因，分级分类论定责任，恰当公正地处理相关责任人，让真正违规者得到处理，让敢于担当的干部放下包袱，大力开拓创新，干事创业。

五、结语

违规经营投资责任追究工作是近年政府对防范国有资产流失的新举措和新要求，具有很重要的意义。目前，追责工作在实际执行中可能仍有很多难点、共性问题与不足，亟待各国有企业去解决。各国有企业要提高对追责工作的重视程度，打造富含追责意识的企业文化，建立追责工作闭环，推动企业形成职责明确、流程清晰、规范有序的责任追究工作机制，并以追责为抓手，惩治教育相结合，促进各级经营管理人员合规履职，依法依规治企，减少国有资产损失。