新时代依法治国背景下依法治教的新思考

秦雅楠，郝淑华

沈阳师范大学，辽宁 沈阳110034

以习近平总书记为核心的党的新一代领导集体成功探索了中国特色社会主义新理论和新实践，在依法治国方面形成了一系列新理念、新思想、新战略。教育领域中依法治教同样至关重要，为建设现代教育强国提供了坚实的保障，全面推进依法治教是贯彻落实习近平总书记全面依法治国新理念、新思想、新战略的重大政治任务[1]。依法治教在新时代依法治国背景下有了新的要求。

一、依法治国对依法治教的新要求

（一）党领导依法治教

党的十九大要求加强党对全面依法治国的集中统一领导，贯彻到教育领域就是要加强党对依法治教的集中统一领导，总体表现为党在教育领域内领导教育立法、保证教育执法、支持教育司法、带头守法。

党领导教育立法，即党从国家教育发展现状以及人民群众对教育的现实需要出发，提出教育立法建议，立法机关结合实际情况，制定体现人民根本利益和促进国家教育发展的法律。首先，党要把握教育立法工作的方向性。根据教育领域中亟需解决的问题，把涉及到国家教育发展以及人民群众最关心、最直接的切身利益问题优先列入立法议程，优先制定与修改相关教育法律，使教育立法实现个体发展和国家建设的价值平衡[2]。其次，党要把握教育立法工作的实效性。习总书记强调立法的重要性，提出要做到重大改革于法有据，立法要为改革提供法治保障，增强法治的权威性。教育领域的改革需要教育立法的保障，教育立法的质量决定着教育法律的权威性。党不仅要审时度势提出立法建议，使得教育改革有法可依，更需要加强对教育立法质量的监督，避免教育立法与教育执法相脱节。同时教育改革的推进需要除教育部门以外其他部门的支持与配合。因此，党要从立法角度统筹教育、财政、工商等相关部门，落实各部门法律责任，保障教育立法的质量。

党保证教育执法，即党要保证教育行政机关依法行使职权，监督教育执法部门严格执法，依法推进教育工作的开展，切实维护人民的合法权益。首先，党要强化教育执法者依法治教的理念。十八大报告提出要用法治思维来替代过去固化的领导、管理和行政思维，这就要求教育执法者要具备法治思维，用法治方式去处理教育问题。党要从思想源头上保证执法者具备教育法治的观念，使其从内心深处真正尊重法律、拥护法律、维护法律的权威。其次，党要加强对教育执法的监督。坚决查处执法犯法、违法用权等行为，对教育执法中的违法行为加以纠正，对教育执法中强势执法、选择性执法或随意执法的人员给予惩罚。

党支持教育司法，即各级党组织和领导干部要支持法院、检察院能够依法独立地行使审判权和检察权，依法处理教育违法案件，提升教育司法公信力，同时要支持国家行政机关依法裁决教育纠纷活动。党要支持法院、检察院等司法机关依法独立行使职责，对任何干预其正常教育司法活动的行为要严加禁止，对干预司法机关办案的人员，给予党纪政纪处分。

党带头守法，即各级党政机关和党员必须要在宪法和法律的规范下活动，要起到带头表率作用，严格遵守宪法和各级各类的法律规定，重视教育领域相关法律，用法治思维和法治方式处理教育领域的相关问题。首先，各级党政机关和党员要以身作则，要具有法律意识，遵守宪法及法律，用法治思维来替代过去的领导、管理以及行政思维[3]。在面对教育法律纠纷时要用法治方式解决问题，不得违反法律，错误行使手中权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。其次，党要加强对公民的教育法治宣传。使公民学法、知法、懂法，具备基本的教育法律常识。

（二）以保障师生权益为中心

国家兴盛的重要标志是社会的长治久安以及人民幸福感的提升，法治是社会长治久安的必要保障，是维护人民权益的重要保障。只有依法治国才能深入民心，得到人民的拥护和支持。因此，坚持人民主体地位是依法治国的必然要求。教师和学生是教育领域中最重要的群体，教育是培养人的活动，教师是培养人的主体，在当下提升教育治理能力现代化的背景下，保障教育的发展，就必须从法治上保障教师的合法权益，尤其要维护弱势教师群体权益，促进教育公平，使教师可以无后顾之忧，潜心教书育人，当教师权益受到损害时要提供有效的救济方式，依法维护教师的权益。学生是教育的对象，学生权益保护一直受到社会各界的高度关注，受教育权、学习权受到侵害的事件层出不穷，亟需法律的保障来维护学生的权益，用法律的手段制止侵害学生合法权益的事件发生。在当前推进依法治教的过程中，师生权益能否得到有效保障是检验依法治教成果的试金石。

（三）依法治教与以德治教相结合

十九大报告中指出，中国特色社会主义法治必须坚持依法治国和以德治国相结合。法律是准绳，是道德基础，缺少法治的国家，必定会引起社会的动乱。但过度用法律来约束人的行为，抑制人性，必定会引起人民群众的不满，从而危及社会稳定。“为政以德，譬如北辰，居其所而众星共之”[4]，体现了在中国历史上德治在执政者治国理政中的重要性。只有将依法治国与以德治国有机结合，人民群众才会从内心深处真正认同执政者治国理政的理念、方式，自觉遵守法律及道德的规范。新时代依法治国和以德治国相结合，是将依法治国与以社会主义核心价值观为统领的社会主义道德有机结合，以社会主义道德观念、道德水准和道德评价体系作为治国依据[5]。

雅思贝尔斯认为教育是人的灵魂的教育，是人与人精神的契合[6]。由于教育的特殊性，促进教育的发展，不仅需要法治的保障，更需要德治的规范。习总书记多次在讲话中强调“立德树人”的重要性，立德是培养确立崇高的思想品德，树人是培养高素质的人才，习近平立德树人思想揭示了教育的本质、根本目的以及根本价值，包含政治思想教育、道德教育、个性心理品质培养三个方面的有机统一[7]。新时代依法治教与以德治教相结合就是将依法治教与习近平立德树人的思想有机结合。首先，国家机关以及其他有关机构等教育主体要依照法律规定，在其职权范围内从事教育的治理活动，各级各类学校及其他教育机构、社会组织和公民依照教育的法律规定，从事办学活动、教育教学活动及其他有关教育的活动[8]。其次，教育工作者要具备良好的社会主义道德，以社会主义道德标准和道德评价体系作为治教的依据，把立德树人内化到学校建设和管理各领域、各方面，做到以树人为核心，以立德为根本[9]。

二、依法治国背景下依法治教所面临的问题

（一）党对依法治教的领导作用需进一步加强

在中央全面依法治国委员会第一次会议上，习总书记指出“要继续推进党的领导制度化、法治化，把党的领导贯彻到全面依法治国全过程和各方面”[10]。只有发挥党在教育领域的领导核心作用，实现党领导依法治教工作的具体化、精细化，才能落实责任主体，明确分工，使依法治教工作可以有序、高效地推进。但就当前依法治教现状来看，党对依法治教的领导作用还需进一步加强。

党在领导教育立法方面，首先，亟需提升对教育立法的统揽力度。加快推动与人民群众切身利益相关的《家庭教育法》《终身学习法》《学校安全条例》等法律的出台。其次，在指导教育科学立法方面尚需加大力度。虽然我国教育立法取得了非常显著的成就，但仍存在一些教育法律条文表述过于原则和粗放，给教育行政机关、司法机关的工作开展带来一定困难。再次，对教育立法的监督保障作用有待进一步加强。一部教育法律的出台要经历四个阶段，从提出教育法律议案到审议教育法律草案再到通过教育法律，最后得以公布教育法律。在教育立法的过程中，党的监督保障作用非常重要。《职业教育法》《教师法》等法律修订虽已列上日程，但到目前为止也未能出台修订的新法，人民群众呼声日益高涨的《学前教育法》也未出台。这些人民群众需要的教育法律未能在一定合理的时间制定出台，表明党对教育立法监督保障作用还有待进一步加强。

党在保证教育执法方面，首先，对教育执法的支持作用发挥不够。教育部门的行政执法相比于工商、公安等部门的执法力度要弱，某直辖市的政府法治部门统计调查各个部门的执法状况，涉及教育领域，市教委一年之内没有做出过处罚，甚至都没有进行过执法活动[11]。其次，对教育行政执法监督有待进一步加强。目前教育行政执法方面比较薄弱的一部分原因是缺乏严格的监督机制，教育行政执法者法律意识不强，在执法过程中难免会出现违法行为，阻碍了教育执法工作的进行。

党在支持教育司法方面，需加强对教育司法的重视程度。我国教育司法制度仍处于探索阶段，对教育司法制度建设的推动作用还需进一步加强。

党在带头守法方面，首先，部分党政领导干部自身的教育法治意识较弱。个别党政领导干部缺乏依规依纪行使职权的意识，尤其是地方党政机关个别领导干部存在着“特权思维”、“以权压法”等问题。其次，党员干部带头普法效果不显著。在教育改革的不断推进的过程中，教育领域的普法进程较慢，未形成全民学习教育法的风气，很多人民群众对教育法规不了解，甚至不关心。

（二）师生权益保障有待进一步落实

教师是履行教育教学职责的专业人员，是促进国家教育教学事业发展的基础性力量，教师权益能否得到保障关乎教师对待职业的满意度以及工作积极性，直接影响着教育质量。法治是教师权益的重要保障，教育领域应根据教师职业的特点对教师权益进行细致保障，但在现有教育法律法规中，《教师法》只从整体上规定教师享有的权益及保障，缺少各级各类学校对教师权益进行针对性的保障。由于各类院校教师准入标准不同、教育教学任务不同，教师享有的权益应当根据实际需要有所区别。而《义务教育法》《职业教育法》《民办教育促进法》较少体现对各级各类学校教师权益的针对性保障，同时法律条文中对普通中小学院校、职业院校、民办院校教师权益及其保障规定涉及较少，这使得教师权益在受到损害时得不到法律上的保障。尤其近些年来，因学生的人身伤害事故，学校、教师与家长间的矛盾纠纷不断，一些教师在纠纷处理过程中权益得不到有效保护，致使教师在教育与管理学生时出现一些该管但不敢管的现象。

学生是教育的对象，是社会普遍关注的群体，其发展关系着国家的未来与民族的希望。但学生群体相对于社会其他群体来说属于弱势群体，尤其是学龄前儿童以及中小学生，其身心发展不够成熟，很容易受社会不良风气影响，况且低龄儿童缺少明辨是非的能力。我国现行的《教育法》《义务教育法》《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》《学生伤害事故处理办法》对未成年学生权益及保障依旧存在不足之处，很多学生遭受着校园暴力的伤害，如教师对学生的语言暴力、不正当的体罚，同伴之间的排斥及校园欺凌等。2018 年最高人民法院发布《校园暴力司法大数据专题报告》，报告显示2015 年至2017 年全国法院一审审结校园暴力案件接近三千件，校园暴力案件中11.59%受害人死亡，31.54%受害人重伤[12]。未见报端的校园暴力事件也不计其数，本应在学校接受教育的学生却因为琐事及冲突做出违法行为，对受害人身心造成了严重危害，有些学生因不堪校园暴力的压力选择以自杀来“解脱”自己。高等教育阶段学生大多已经成年，其身心较为成熟，法律意识也相对较强，但依旧有很多侵犯高校学生受教育权、申诉权的事件发生，高校招生考试中的舞弊行为频发，学生权益在受到侵害时得不到有效保障。

（三）依法治教与以德治教相结合需进一步重视

随着我国教育改革的不断推进，教育法治建设取得了一些成就，但对以德治教的重视程度不足，道德建设还处于一个薄弱的环节。在教育相关法律的立法与修法中，逐渐开始强调立德树人的教育理念，但现实中，师风师德建设还存在问题，教育部颁布了一些师德建设的规范文件，尽管如此，教师道德败坏的事件频发，教师在课堂上发布不当言论、学术不端、性侵学生等事件时常曝光在公众的视野中，引发公众对教师团体的质疑。部分教师之所以会触碰道德底线，一方面源于法律对教师的约束以及监督力度不够，另一方面源于教师教育信仰的缺失，未能以社会主义道德标准和道德评价体系要求自身，甚至抱有不会被发现的侥幸心理，这不仅阻碍我国教育事业的发展，更对学生人生的成长产生重大负面影响。

三、依法治国背景下完善依法治教的建议

（一）进一步加强党对依法治教的领导

1.加强党对教育立法的领导。一是要加强党对教育立法工作的科学规划。教育立法工作规划、年度教育立法计划以及重要的教育立法项目须向党委请示汇报，党要把握住教育立法的方向，坚持科学、民主、合法立法，以人民群众的利益为中心，从法律上、制度上保障人民群众的权益，贯彻体现党委的主张和意图，保证党的路线方针政策。二是要加强党对教育立法工作的科学指导。党要把好教育立法质量的严关，完善党对教育立法工作中重大问题决策的程序以及教育立法争议解决机制，尤其是在教育立法过程中对于社会关注度较高，但各方意见分歧较大、利益博弈难以平衡的问题，党委要起到领导核心作用，协调各方意见，尽快处理争议，推进教育立法的进程。三是加强党对教育立法工作的监督。建立教育立法工作推进报告制度，对教育立法的进程进行监督，从制度上保证教育立法的进度，使教育法律可以在一定的时间内完成立法及修订。

2.加强党对教育执法的保障监督作用。一是要建立联合执法制度。党要支持教育部门的执法活动，推动各地设立独立的教育执法部门，增加教育执法的机构和人员编制，在这基础上，统筹协调教育执法部门，会同工商、财政、公安等部门开展联合执法，共同处理教育执法过程中的问题，减小跨部门执法阻力，加快问题处理的进程。二是要建立教育行政执法责任追究制度。增强执法者的法律意识，落实执法者的法律责任，从制度上保证违法必究，杜绝教育行政执法中的违法行为。

3.重视党在教育司法中的支持保障功能。一是党要加大对教育司法建设的力度。督促建立和健全教育司法专门职能机构，培养一支专业教育司法审判人员队伍。二是各级党政机关和领导干部要支持法院、检察院等司法机关依法独立行使职权，保证教育司法的独立性。建立党政领导干部干预司法活动责任追究制度，对干预教育司法活动的党政领导干部具体情形进行记录并通报，启动责任追究程序。

4.完善党带头守法制度。一是要建立以教育法治为标准的奖惩考评制度，将教育法治纳入党的考核标准中，激励党政领导干部带头遵守法律，运用法治思维和法治方式推动教育改革发展、解决教育法律纠纷，从而保护和实现人民权益、维护社会公平正义。二是要加强党对教育普法工作的领导，贯彻落实谁执法谁普法的理念，督促教育行政部门制定严格的教育普法规划，做到教育普法工作有计划、有重点、有成效，从而使全社会形成学教育法、懂教育法、遵守教育法、用好教育法的良好风气。

（二）完善师生权益保障制度

1.完善教师权益保障制度。首先，要从立法上加强对教师权益的保障，加快《教师法》的修订，尤其要加快对相对弱势的教师群体给予法律法规保障，对乡村教师、民办教师、中小学合同制教师、职业院校教师的权益给予立法上的保障以及各种政策文件的补充。如乡村教师与城市教师相比，其享有的资源、条件、机会均处于劣势，更应得到政策法律上的偏向，国家及地方政府应当通过制定相应的法律法规保障乡村教师的权益，来振兴乡村教育的发展。其次，法律能否得到有效应用关键在于实施，立法即使再完善，学校行政机关、教育行政部门等有关机构没有做到依法维护教师权益，也会使教师合法权益受到损害。而法律救济是对教师合法权益的最后保障，教师作为公民享有行政救济和司法救济的权利，《教师法》规定教师享有申诉权，规定了教师提出申诉的机关以及教育行政部门处理的时限，这是教师所享有的区别于其他公民的救济权利。《全面推进依法治校实施纲要》提出完善教师权利救济制度，学校要设立教师申诉或者调解委员会。这是从学校角度对教师权利救济的保障，在一定程度上可以缓解教师与学校之间的矛盾。目前对教师权利救济重视程度，高等院校明显高于中小学院校。多数高校在学校章程中规定设立教职员工申诉委员会，对教师权益进行保障，但是，中小学院校章程建设相对缓慢，很多学校没有设立相关机构来处理教师申诉，教师救济权得不到相应保障。对待教师申诉，学校、教育行政机关以及各级人民政府要秉持客观公正的原则，依法维护教师的救济权利，使每个教师在申诉案件中感受到公平正义。要保证教师队伍健康发展，就要对教师进行约束，教师必须要遵循法律规定以及教师职业道德规范，一旦违反，司法机关要严惩不贷，绝不姑息，做到违法必究。

2.完善学生权益保障制度。中小学阶段必须要加快《学校安全条例》的立法进度，建立校园暴力防控机制，落实学校的法律责任，健全对未成年人权益的保护机制，发挥社会、学校、家庭三方合力，切实维护作为学生的未成年人应享有的合法权益。高等教育阶段要严把招生考试关口，严惩徇私舞弊行为，维护学生受教育的权利。加快制定高校章程，完善学生申诉制度，落实《普通高等学校学生管理规定》关于学生申诉流程，加快建立学生申诉的受理机构，规范学生申诉的处理过程，当学生权益受损可以通过申诉、诉讼等法律救济方式有效解决问题，从法律上对学生权益保障加以规范。同时开设与学生相关的教育法律通识课程，增强学生法律意识，使学生具有基本的教育法律知识，遵守法律规范，当权益被侵犯，会依法维护合法权益。

（三）促进依法治教与以德治教相结合

教育者以及教育行政人员在教学与管理过程中要充分理解教育的育人功能，对于犯错学生，在其不触犯国家刑律的前提下，视其错误严重程度，以道德教育为主，引导学生向正确的方向发展。教师的言行举止会对学生产生潜移默化的影响，要以社会主义道德标准要求自己，严格遵守教师职业道德规范以及教师职业行为十项准则，以德施教、以德服人，做好学生的楷模。中小学阶段正是学生价值观形成的时期，要以社会主义道德为引领，以德育人。高等教育阶段，大部分学生都已形成较为固定的价值观念，要对学生正确的道德观念加以强化，对与社会主义核心价值观相悖的价值观念加以纠正。将政治思想教育、道德教育、个性心理品质培养融入到思想道德教育、文化知识教育、社会实践教育各环节，贯穿基础教育、职业教育、高等教育各领域[13]。

从学生角度，要使学生成为合格的社会主义建设者和接班人，就需要从学生自身角度转变现有唯分数、唯文凭的教育评价导向，要在加强品德修养上下功夫，践行社会主义核心价值观，踏实修好品德，教育引导学生成为有大爱大德大情怀的人[14]。学生若将自己局限于学习与认知，那灵魂定是匮乏与不健全的。因此，为了更好地融入社会生活，学生自身既要增强法治意识，又要加强思想道德建设，时刻以法律的准绳约束自己，以社会主义核心价值观为统领的社会主义道德来激励自己。