环境绩效合同服务法律问题研究

陈超敏

（广西师范大学，广西 桂林541006）

为充分发挥环境服务产业对供给侧改革的推进作用，环境绩效按效付费的模式成为促进传统简单、效果片面的环境服务业升级转型的重要推动力。在依效付费机制和效益共享机制的要求下，要对环境绩效合同服务进一步探讨。

一、环境绩效合同服务

（一）环境绩效合同服务概述

环境绩效合同服务是环境综合服务领域的一种商业服务，指合同双方以环境质量的持续改善为目标，以合同形式约定双方的环境服务效果关系，并按经考核的环保成效支付服务费用的合作方式。[1]2012年《环境服务业十二五规划（征求意见稿）》中指出“合同环境服务是在取得可量化的环境效果后再收取服务费的环境综合服务模式”。后2015年环保部《关于推荐第五批环境服务业试点项目的通知》中再次明确，环境绩效合同服务模式在污水处理、污泥处理处置、垃圾处理、生态修复、区域环境综合整治、废物资源综合利用领域，采取基于环境质量改善和污染物减排效果的付费方式。

在以往的环保产业中，环保产业提供环境服务以环境合同服务作为其具体化的载体表现。虽然仍可对环境服务行业这一具有较强社会性和公共性的供求双方之间产生的法律关系进行表述，但其中如环境服务质量所表现在生态效益、服务产生的生态经济效益等往往在合同服务中与环境评价等内容一同表述，而这些生态环境所蕴含的潜在价值和待恢复的价值才是我国“绿水金山才是金山银山”理念所在。

由此可知，环境绩效合同服务并不是凭空出现的，其不仅涵盖行业中默认立项、融资、建设和运营的综合总包性的服务模式，亮点之处在于——其将环境服务综合产出进行量化的核计，并依照核计结果支付费用的收费制度。在环境产业中，各种环境治理行业标准以及水、气标准质量等数值作为服务评价标准已经在环境合同服务中广泛出现和使用，但将其抽象的存在具体地以环境绩效合同服务表现才是行业发展规范化、标准化的真正落实。

（二）环境绩效合同服务的性质

环境绩效服务合同作为环境绩效合同服务具现化载体，是环境第三方治理中法律关系的具体表现。在环境服务市场中，企业、政府都可以通过购买合同环境服务成为环境绩效合同服务的需求主体，环境服务商以合同方式向排污企业提供服务，[2]调整双方法律关系和纠纷的法律适用主要为《合同法》等法律规范以及具体项目建设、运营等管理条例，环境绩效合同服务的民商事特性非常明确，但环境绩效合同服务的业务对象如污水处理、污泥处理处置、垃圾处理、生态修复、区域环境综合整治、废物资源综合利用领域均需要政府特许经营作为基础，并且依效付费机制下可持续环境效果的评估与运营均需要受到政府部门、环保单位的监督和验收。在环境绩效合同服务中兼具意思自治及平等协商的合意关系，也由于环境资源本身具有的公共性，使得环境绩效合同服务具有公、私法的双重属性。

（三）环境绩效合同服务的特点

首先，环境绩效合同服务是国家意志和个人意志的平衡。环境资源具有公共的属性，出于公共利益的需要，国家和政府代为管理和行使环境资源。[3]公权力行使环境资源管理在公民的权利义务中体现出来。民事合同是在主体之间在平等协商、意思自治之中由双方当事人设定权利义务的合意。[4]在环境绩效合同服务中，双方主体的合意是以公权力行使环境资源管理的意志作为基础而进行的，法律关系和内容的意思自治受到环境法律和行政管理的约束。

其次，绩效付费、效益共享是环境绩效合同服务的重大特色。按照环境服务投入产出考核作为付费标准，环境服务商治理结果达到约定环境效果时，按照双方效益共享的约定分享运营创造的经济利益。环境绩效合同服务作为综合型、总包式的服务，针对环境治理后果作为合同履行标准的形式决定了其需要相对较长的持续时间来等待服务效果，决定了服务内容和条款具有长远性和持续性的设计。

最后，各地各样的生态环境状况均有其独特性，环境绩效服务合同内容的个性和针对性具有较强的定制特征。环境绩效考核标准以国家制定标准为基础，符合规范的行业标准和地方标准都是绩效考核标准的选择。除此之外，针对不同的环境情况，主体双方可以就服务技术方案、绩效考评标准进行协商和定制，绩效考核的标准和具体差异性使环境绩效合同服务具有针对性强、个性化定制高的特性。

二、环境绩效合同服务的法律问题

（一）环境绩效合同服务的法律问题

1.因为环境资源的公共性质，在环境合同服务中，政府不论是否作为环境服务采购主体均要对环境服务项目履行监督职责，环境绩效合同服务主体在治理过程中需要通过台账制作、数据汇报等方式接受有关环境部门的监督。在实践中，环境合同服务提倡“专业事交给专业人”的合作方式，政府或企业聘请专业考核机构对环境服务项目绩效进行考核监督也逐渐成为常用的监督方式。但拥有专业知识或技术的测评、考核机构与大多数环境服务提供商同为环境市场主体，甚至已经达成牢固的合作关系，不仅如此，服务中包含建设项目、设备项目等环节也存在验收、资金链等有待法律完善市场缺陷。

2.环境绩效合同服务是整合、升级的环境产业服务，其模式和载体的法律关系和内容探索，是环境服务业效率提高，推进供给侧改革激励环保产业、生态环境质量提高的主要有效路径之一。环境绩效合同服务不局限于BOT等经典模式，它还可以与其他的环境治理模式一起定制特别的环境服务方式。在实践中，与PPP模式结合提供环境服务是环境绩效合同服务的经典模式，在“广西竹排江上游植物园段流域治理PPP项目”作为PPP模式引导社会资本与政府合作将市场机制带入环境公益建设项目的典型，展现环境绩效合同服务中效益共享机制对河段治理效果以及运营和质量持续性的优势。但在交给专业行业治理的模式之中都要面临治理运营、设备、建筑等权属的转移和收益风险等问题，不论是项目公司还是政府机构，在验收和接收的环节中还面临中期结算、项目融资等一系列与绩效检验有关的责任难题。

3.环境绩效服务合同在实践过程中仍然存在许多尚未明确的法律问题。由于环境绩效合同服务的服务链长，环境服务商、项目公司以及环境服务需求方三者之间的法律责任关系与一般建设项目、服务项目有较大出入，仍需有法律法规加以规范；环境绩效服务合同承包项目多样，服务期限长，环境绩效合同服务项目还需取得如特许经营权等环境资源使用许可，行政审批手续和内容对于合同服务权利责任划分影响较大；环境绩效服务合同中实际涉及的利益关系主体还包含了各项环节的项目组织法律责任、服务进度款项支付约定和支付方法连同服务变更、解除等具有较强个别性的法律关系。

（二）环境绩效合同服务法律责任机制

环境绩效合同服务需求方向服务商购买环境服务是基于需求方履行本身“谁污染，谁治理”义务的方式之一，在环境绩效合同服务下，需求方通过付费从服务方处获得治理效果履行环境义务，形成环境责任和环境污染风险转移。在发生环境问责时，第三方治理在“谁污染，谁付费”原则下坚持排污者担负污染治理主体责任会产生归责模糊的问题。环境资源具有公共性质，在归责时坚持污染者承担污染治理主体责任，服务方违约造成的环境治理不利的后果归为需求方不履行环境法律义务的责任，需求方在承担环境违法责任的同时又对服务方有追索民事合同违约责任的权利，这种法律责任关系虽然对环境法律责任和合同民事责任有了进一步的描述，但在环境责任承担上却仍有产生纠纷的隐患，供需双方的环境法律责任分离，服务过程中产生的环境法律责任被带上商品经济的色彩，环境公共属性和作用减弱，分离的责任关系也未能尽到督促产出确实的生态作用绩效的作用。环境绩效合同服务中，取得环境治理产生的经济效益由供需双方按照合同约定共享，在环境法律责任归责时也应当共担责任和风险。

在环境绩效服务合同中，明确环境法律责任归属是环境资源公共性对个体的环境权利义务的要求体现。环境法律责任产生时，按照“谁污染谁付费、谁污染谁治理”意味着在需求方的法律责任在某种程度上能够依照环境服务购买合同大部分转移至环境服务商，若因环境服务商未履行合同义务产生环境治理责任，此时需求方和环境服务商仍需共同负担需求方应为的环境法律责任未为的责任和失利的风险，而需求方依据双方环境绩效服务合同约定依照合同民事法律关系划分付费、违约以及设施、物资所有等归属。供需双方共同承担社会责任的前提下协商合同权利义务，建立相互督促、共同负责的环境服务模式。

三、结语

环境绩效合同服务作为推进环境污染第三方治理环境公用设施运营市场化、培育污染治理的新模式，[5]其按效付费的机制与依托于民商事合同关系的性质在责任分配中确有不足，但也并未机械地将主体之间的责任分离，考虑市场交易和社会关系，在个体之间的经济利益衡量与分配中建立共同公共责任作为个体与集体之间权利义务关系的桥梁，是在我国经济与社会发展的客观实际中探索的可持续发展方式。环境绩效合同服务不仅由一纸合同文书所涵盖，它对环境服务方式与环保产业市场以及环境服务业业务水平提高和行业规范起到重要作用，在未来的环境产业之中将会得到更广泛的应用。