从奥巴马到特朗普：美国对华战略的演变及其独特性

范 磊,李丙坤

(山东政法学院，济南 250014)

一、美国对华战略界定的共识

自冷战结束，美国占据世界霸主地位。面对风云变幻的国际环境，美国要保持在各地区的领导地位及主动权便成了其核心战略,尤其是防止潜在大国的崛起威胁其既有地位。美国在2001年制定的《四年防务评估》报告中特别提到：虽然在短时期内，世界上没有一个和美国实力相当的对手能够与其展开竞争，然而地区大国却具备充足的发展潜力，对美国的地区稳定产生极大的威胁。而中国作为崛起的全球性大国势必将影响美国在亚太地区的既得利益，因此遏制和打压中国便成了其保障亚太地区主导权的最佳选择。美国一直在探索并逐步调整对华战略，从小布什时期便确立了“接触”和“遏制”并存的对华策略。奥巴马出任总统后，从起初“接触”与“遏制”两手并行，逐步发展到“对华态度强硬”，其执政后期更倾向于“遏制”。2017年特朗普上台后，以“美国优先”“让美国再次伟大”的名义调整了对华战略，明确将中国称为竞争对手。

综观新世纪以来历届美国政府的对华战略，不难发现遏制中国发展并防止中国挑战其在全球的权威和领导地位的核心并未发生改变，只是每届政府会根据具体环境和双方关系的发展需求在实现这一目标的过程中做出相应的调整。

二、奥巴马政府与特朗普政府对华战略概要

(一)奥巴马政府“接触+遏制”的对华战略

奥巴马就职后，通过对华推行巧实力外交、亚太再平衡、跨太平洋伙伴关系和南海“航行自由”等排他性制度，在亚太地区不断加大其政治影响力。同时在全球范围内通过综合运用“硬实力”和“软实力”的明显优势来遏制中国的和平发展以及全球影响力的提升。

奥巴马政府首先是向中国表达了欢迎崛起的态度，通过多重措施使中国在以西方为首的国际社会中履行更多的责任和义务，并通过重塑亚太安全环境等多种手段来确保中国的崛起不会破坏美国的全球主导地位。2009年11月，奥巴马对中国进行访问，胡锦涛与其围绕中美关系等重大的国际和地区问题进行了深入探讨，双发达成诸多共识。随后发表的《中美联合声明》对双边战略互信的建立和强化进行重点关注，涉及中美关系、经济合作、能源和环境保护、全球气候变暖等重大问题。该声明的发表弱化了两国的分歧和差异，为随后两国关系的发展发挥了积极的推动作用。

在2008年金融危机的冲击下，美国经济增长乏力，但是中国经济却由于自身的结构特点以及积极政策的推动而呈现出较大的活力，在随后的十年里中美两国之间的发展差距不断缩小。与此同时中国在联合国、亚太经合组织、金砖国家合作、二十国集团等多边框架中扮演了愈发重要的角色，国际影响力日隆。这一趋势改变了区域乃至全球的实力对比状况，引发美国对其自身优势和安全的担忧，为此开始积极调整对华政策和全球与区域战略。奥巴马政府对华态度也逐渐趋于强硬，开始以“遏制+对抗”为主，中美关系变数增加。

奥巴马强硬的对华战略调整，主要以“跨太平洋伙伴关系”(TPP)、南海“航行自由”为标志。[1]前者是典型的奥巴马多边外交的产物，美国希望借助跨太平洋伙伴关系协议的达成全方位主导该区域的多边贸易规则，以确保其在亚太地区的话语权和主导地位，从而用集体孤立的形式遏制中国的和平崛起，弱化中国在亚太地区乃至国际社会中的话语权。南海“航行自由”则是炒作南海主权争议，一方面派军舰擅闯南海海域，挑衅中国国家利益和安全底线，另一方面支持南海仲裁闹剧，挑拨中国与周边邻国关系，制造紧张地区局势 。

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这些都与奥巴马执政时期所推行的“亚太再平衡”战略直接相关。该战略使中美互动的基本环境发生了改变，意图在中国周边利用其传统盟国和安全伙伴为中国崛起制造障碍。美国为了维护和实现自身的战略利益，强化和拓展了其在亚太区域的军事联盟和战略伙伴关系，以此来制衡和压制潜在挑战者的崛起，从而进一步强化了以美国为主导的安全秩序。而此举的后果就是破坏了中国和周边国家的良好关系，亚太相对稳定的力量平衡被打破，当然也避免了和中国在短期内发生正面冲突的可能性。

除此之外奥巴马政府还对中国实施了贸易制裁。从“轮胎特保案”到“白羽肉鸡案”，奥巴马政府以知识产权保护、反倾销调查和国际贸易争端处理等方式，对中国企业展开了多轮调查，并发起了多起贸易诉讼，与往届政府相比，贸易调查和诉讼量急剧增加。美国商务部有关数据显示，到2016年年中，对中国执行的“反倾销”和“反补贴”调查总计122条，在美国外贸伙伴中居首，比第二位的印度多出了109条。

奥巴马任期内，“中美新型大国关系”在建构进程中充满了各种挑战，曲折前行。整体来看，中美关系既没有走上互利合作的道路也没有呈现出全面对抗的态势，但是双方的战略互疑加深、战略竞争加剧已经成为两国关系不得不面对的全新态势。

(二)特朗普政府以战略竞争为导向的对华政策

特朗普政府在2017年年底发布的《国家安全战略报告》中将中国称作头号竞争对手和“修正主义国家”。次年1月发布的《国防战略报告》，对华态度与前者如出一辙。两份报告的发布意味着美国已经明确将中国定位为美国经济发展和国家安全所面临的的主要挑战，两国关系开始转入了以战略竞争为主要特点的双边关系新阶段。

在对华战略制定上，特朗普政府采用“双面性”的做法，一方面，公开声称愿意与中国发展开放合作的关系，另一方面，提出“让美国再次伟大”的口号，通过采取贸易孤立主义、对华直接“经济战争”、不同程度的直接军事威胁以及间接的“军事战争”等措施来遏制中国的崛起和伟大复兴。特朗普的目的是要确保其国家利益最大化，但是这直接导致中美关系陷入了极大的不确定旋涡。

特朗普就职第一年就对中国发动贸易制裁——征收高额关税以降低巨额贸易逆差。事实上，美国的贸易逆差主要是由其经济结构以及分配体系等因素造成的。然而特朗普却避开这一话题不谈，转而对各国大打贸易战，而中国占其贸易逆差总额近一半，自然成为首要攻击目标，给中美双边贸易发展造成了极其负面的冲击。

针对台湾问题，特朗普比奥巴马有过之而无不及。2017年12月，特朗普公开声称与蔡英文通电话的事实，打破了中美双边关系的惯例。此外在2018年3月还通过了《台湾旅行法》，理论上准许美方所有级别的官员到访台湾，严重违反了中美三个联合公报中关于台湾问题的规定。除此之外，美国政府还默认了蔡英文过境美国并短暂停留的行程，甚至在萨尔瓦多、巴拿马和多米尼加三国和台湾断交与中华人民共和国建交以后，美政府还撤走了其驻上述三国的大使。

特朗普刚一上台便宣布退出TPP协议，并且不再以“再平衡”定义美国的亚太战略，而是新出台了“印太战略”来对抗“一带一路”和干预地区热点问题。在南海问题上，美国军方在特朗普执政伊始便致力于围绕南海问题向中国施加更大的压力，推动美军加大在南海的巡航力度。美国政府还以中国在南海开展了“持续化军事行动”为由，拒绝邀请中国参与2018“环太平洋联合军演”。特朗普签署的2019年度《国防授权法案》，首次明确地将有关南海的条款写入其中。在2018年9月20日，美国国务院还以中方违反《通过制裁打击美国对手法》为由，声称对中国负责武器装备采购的相关部门及部门负责人实施制裁，严重干涉了中国的内政。特朗普政府还密切了美国在能源、基建等领域与日本、印度等国紧密的金融和政策合作，并强化了美日印澳四国安全合作以牵制中国在南海的发展。这一系列举动使得中美关系的双边与多边的互动中呈现出日益复杂多变的特征，且受到地区热点争议问题和美国亚太同盟体系等第三方因素干扰的风险也逐步上升。

在中美关系的软领域，特朗普政府还公然介入两国正常的人文交流。其《国防授权法案》规定对设立孔子学院的高校，国防部将不会资助其中文项目。特朗普政府歪曲孔子学院作为中文学习重要平台的性质，恶意指责孔子学院的活动极大地干扰了美国高校的学术和言论自由，并宣称孔子学院在中国政府主导下以抹黑美国形象和美化中国形象为宗旨，它们以及中国媒体机构等在美国的存在是中国的政治渗透，会对美国民主制度产生严重的破坏等等诸如此类的不实言论。在此大环境下，美国政府甚至希望出台主要针对中国留学生和科研人员的更为严苛的签证政策。

此外，朝核问题也成为特朗普政府向中国施压的重要手段之一。他一方面要求中国在经济领域加强对朝鲜的制裁，另一方面将朝核问题与中美经贸关系混为一谈，错误地指出朝核问题的谈判之所以成效甚微责任在中国，对中国进行无端猜疑与指责。总体来说，特朗普上台以后，美国政府的对华战略整体上呈现出明确的“美国优先”战略背后的利己主义，在这一理念的指导下，美国不惜恶化与中国的双边关系，不断推动中美贸易战升级，导致中美两国关系呈现出不同程度的波动。

三、特朗普对华战略的继承及其独特性

特朗普政府在对华战略方面既有对其前任的继承，也有根据国内外形势的变化而表现出来的独特性与创新性。

(一)特朗普在奥巴马对华战略基础上的继承性

1.把台湾视为重中之重

无论是奥巴马还是特朗普都把台湾问题作为对华战略布局的重要一环，两届政府对台军事售卖、军事安全合作、情报共享均未发生实质改变。台湾的战略位置决定了美国政府的基本态度——维持现状，即让中国大陆与台湾地区之间保持一种似战非战、似和非和的局面。自冷战开始，美国针对苏联和中国构筑了三道“岛链”，从地理位置上看台湾是连接“第一岛链”南北两部分的关键节点。相对于中国而言，“第一岛链”上的所有地区，唯有台湾与大陆有着千丝万缕的联系。一旦中国在和美国涉及台湾的冲突中占据绝对优势，那么“第一岛链”对中国的封锁就毫无作用，届时中国的海军力量就可以突破岛链封锁直接进入太平洋中东部地带进而对美国本土构成威胁。所以，几十年来美国一直将台湾视作是其在西太平洋上制衡中国军事力量的重要战略支点。

2.南海总体继承，渐渐加剧

在南海方面，特朗普总体上来说继承了奥巴马的政策——将南海问题军事化、法律化、国际化。军事化方面，针对“南海航行自由”，特朗普政府并没有做太大改变，而且加强了海上及空中力量来强化美国在南中国海域的军事存在。两任政府都鼓吹“航行和飞越自由”并派舰艇及军机到南中国海域挑衅并抵近南中国海岛礁附近。法律化方面，奥巴马执政时期试图利用南沙群岛争端一案，用所谓的法律程序践踏中国的固有权利和合法主张。特朗普政府则将涉及南中国海的条款写入《国防授权法案》。未来并不排除美国通过法律程序深入干涉南海问题的可能性，所以中国必须就此未雨绸缪。将南海问题国际化一直是美国的如意算盘。比如美国的一些跨国资本联合周边国家建立合资企业越线开采资源、拉拢南海周边地区的某些国家与其传统盟友(日、澳、英、法等)在南海进行多边军事演习等。

3.从“亚太”到“印太”的别样继承

“重返亚太”和印太战略都是基于中国是美国在该地区利益的重大威胁提出来的。特朗普把“亚太”变成“印太”，是对“重返亚太”战略的一种延伸和深化，是针对中国采取的更大范围、更加强势的战略围堵，其背后隐含的遏制中国崛起本质，并没有发生根本变化。奥巴马政府实施“重返亚太”战略以来，确实给中国造成了不小的压力和挑战，但也正是该战略的实施推动中国外交战略思路的创新，中国领导人创造性地提出了“一带一路”倡议，在更广的范围和领域内与志同道合的一百多个国家、地区组织等实现了更深层次的合作与共同发展。如今，特朗普希望依托印太战略，在能源、基建等领域，通过金融、政策等工具强化与日本、印度等国的双边关系，为制衡中国的“一带一路”倡议拉帮结派；重启美日印澳四边安全合作，干涉中国海洋权益，压制中国的海上影响力发展。

(二)特朗普政府的对华战略根据主客观因素的变化呈现出其清晰的创新性和独特性

1.弱化和中国之间的接触与合作，基本放弃了奥巴马时期的“融合战略”，强化了制衡与遏制等对抗性战略

特朗普之前的多届美国总统对华战略带有某种同质性，即试图将中国融入由美国主导的“开放市场+自由民主”的西方体系。奥巴马两个任期内虽然出台了“重返亚太”“亚太再平衡”等战略，而且两国在多个领域也产生了一些摩擦，但是基本还是维系了合作共赢的大方向，使中美关系处于一种可控状态。但特朗普上台后，逐渐偏离了这一总体趋势，对华战略开始走向强硬。《国家安全战略报告》将中国称为头号竞争对手，明确指出：“中国紧随美国之后，正逐步拥有创建强大实力和充足资金的国际化军事力量。其核武库日益增多，多样化特征日趋明显。中国在美国经济创新以及优质大学资源的辅助下，才实现了经济发展和军事现代化目标。”依赖于重塑国际规范和经济同化而打造出来的“接触+融合”战略没能遏制住中国，相反中国的国家利益和能力在不断向外拓展，对外经贸关系逐渐扩大，军事打击能力已有显著提升，地区影响力空前提高。美国政府认为随着中国的崛起，其在经贸、政治和地区安全秩序中的主导权将逐步丧失。基于“美国优先”的战略，美国将中国确定为首要竞争对手，通过在贸易、投资、台湾、文化、地区安全等层面制造麻烦，遏制中国发展，如果得不到有效管控双方的战略伙伴关系将会逐步走向瓦解。

2.大打经济牌，趋向经济民族主义

实行以实用主义和结果导向为理念的对华经济民族主义。当今世界的经济全球化和开放的经济体制促进了全球贸易的兴旺，也使得国与国之间的经济关系呈现出不同程度的变化。奥巴马对华经济方针具有经济实用主义特质。一方面，受金融危机影响美国经济处于衰落时期，奥巴马政府希望借助中国力量重振美国经济。所以，自2009年到2016年两国间开展了八次战略与经济对话，成绩斐然；另一方面，为了缩小对华贸易逆差，实现对华出口量的增长，在“双反”措施支撑下，对中国出口至美国的产品进行限制。此外，多次在中国政府的市场准入、政府采购、知识产权保护等政策上打压中国。特朗普上台后实施了与奥巴马截然不同的措施——以经济民族主义为核心，采取直接的“经济战争”来回应中国的崛起。特朗普政府于2018年3月正式对中国发动贸易战，从钢铁、铝制品领域开始，逐渐扩大范围，几乎覆盖了所有产业部门和绝大部分经济政策领域。加税、加税、再加税，似乎加税已经成为了中美经贸关系的常态。据亚太协会统计美国对从中国进口的所有商品的68%征收关税，平均税率为21.8%。两国关系尤其是经贸关系因为受到贸易战的冲击而大打折扣。

3.高科技领域疏远中国，延缓中国产业升级

特朗普政府在高科技层面采取了诸多举措以阻止美国的高科技流入中国。如围绕出口和技术转让制定并推行了一系列政策，对中国企业的投资、技术合作等进行了严格限制。《出口管制改革法》更是规定在出口管制清单的基础上，强化监管新兴技术。《联邦纪事》也围绕新兴技术制定了一系列的管制规则，具体管制领域涉及生物、人工智能、导航、和机器学习等。值得注意的是美国的技术限制范围刚好和“中国制造2025”规划的技术范围高度重叠，由此产生的矛盾明显显现。还针对中国在美企业大打出手，先是对中兴进行一系列封杀，而后对领先5G产业的华为展开打击，不仅抓捕了华为副董事长孟晚舟女士而且还千方百计阻挠华为海外5G发展。

4.以政治渗透为借口，收紧中美人文交流

通过行政干预压制人文交流是特朗普政府的突出表现。2017年底，美国出现了对中美人文交流刻意诋毁的浪潮，他们宣称，孔子学院和中国媒体是中国政府的代言人，是完美中国形象的塑造者；中国政府是在美留学生、学者和社团的后台支持者。所有这些都可能会对美形成深刻的政治影响和渗透。为此，在2018年年初启动了对孔子学院、智库等机构的深入调查。同年2月，参议院情报委员会就中国对美国技术窃取问题展开了听证。雷伊在会上提到：“‘天真’的学术部门让此问题愈演愈烈，我们引以为傲的开放研发环境正在被中国所运用，就中国威胁来看，它既来自于政府层面，也来自于社会层面。我们需要运用全社会的应对方式。私营企业，情报和学术机构都应该培养和增强防护意识，将坚固的防线铸造起来。”[2]而美国国防授权法案也明确指出，应该严密监控并严格审查中国借助于自身政治影响所开展的限制人们言论，思想和学术自由的活动，并制定出相应的措施。[3]

结论

一个人的执政理念，与他的生活经历、工作经验是分不开的。在入主白宫前，特朗普作为一位成功的企业家，欧美地区的商业文明天然隐含尚武性、战斗性和扩张性的特征对他影响深远。当缺少了意识形态的禁锢，美国在全球的所有利益都会转化成使美国利益最大化的筹码。所以在对华战略方面，特朗普不可避免地将商业思维纳入其中，在美国与他国的贸易谈判中特朗普政府所展现的灵活而有原则的商业谈判技巧令其在谈判对手面前能够做到游刃有余。

不同于以往的美国总统，特朗普是一个靠推特来维持自己影响力的政客，在最大程度上拉近了他和民众的距离，既公开了自己的想法和立场，又便于了解国民的看法。另一方面，通过推特可以直接避免“政令不出椭圆办公室”，新媒体的特性能让广大民众迅速知道特朗普的想法，直接的情绪性的语言鼓动性更大，煽动起民意倒逼他的对手服软，更好地使政令推行。特朗普更重视自身独立于政治体系，想让白宫从以共和党为主体的国会政治体系中跳脱出来。执政几年的风雨也再次验证了他在治国理政方面不容小觑的能力。面临大选能否连任的挑战，特朗普在选举之前不论是内政还是外交方面都会更加注重民意，这也为舆论更深入观察他提供了一个契机。

威廉森·默里曾指出，“战略具备明显的过程性，它始终处于一种持续调整状态，借此在充满变数且难以琢磨的优势世界环境下，对多种变动环境及条件进行适应。”[4]从奥巴马到特朗普，政府更迭三年来美国早已大幅度调整了对华战略，但无论是哪一位美国公民当上总统，综合国力不断提升的中国都会令其感到威胁。作为崛起国的中国和守成国的美国能否准确把握中美关系走向，创造一种和谐共生的发展环境是两国避免“修昔底德陷阱”的关键选项，不仅对中美关系影响深远，而且对国际社会的发展、对人类命运共同体的构建都具有重要意义。