山东省特色小镇建设发展中存在的问题与对策研究

张志勇

(中共济南市委党校 济南行政学院 济南市社会主义学院，山东 济南 250014)

加快特色小镇发展，使之成为区域经济新的增长极，关键是发展特色产业，应按照协调、绿色发展的思路，坚持把生态环境保护作为特色小镇建设的第一理念，做好整体规划和形象设计，构建绿色生态网络，改善居民生活环境，提高生活品位，真正让群众感受到特色小镇建设带来的“实惠”。优化特色小镇创建，打造乡村振兴齐鲁样板，必将对山东省乡村振兴建设产生深远的影响。

一、大力推进特色小镇建设的意义

(一)有助于当地经济产业的发展

根据比较优势原则，每个特色小镇都有自身现实的或潜在的优势，要充分发挥区位、资源、经济、市场、技术等方面的比较优势，扬长避短，大力发展具有市场竞争力的特色产业、优势产品，并努力提高其市场化、专业化、集约化水平，逐步形成具有鲜明区域特色的主导产品和支柱产业的集聚平台。特色小镇特色产业的发展，不仅能够为特色小镇经济社会的发展奠定基础，促进经济转型升级，同时还能带来有效的投资增长、促进城乡一体化、推动改革创新迈向纵深等多项“溢出效应”。[1]

(二)有助于促进当地区域地理的合理规划

特色小镇的建设本身就是本着规划引导，产业带动的理念。合理的规划是指导城镇发展的科学依据，加上特色小镇的产业主导作用，必然促使当地区域立足于本地的特色产业、区位优势、资源优势，本着重本色、创特色的原则编制发展规划。挖掘本地文化、服务旅游和便利生活等多重功能，合理构设项目和载体，将产业融入镇区。因此，特色小镇的建设将有利于促进当地区域地理的合理规划，完善当地产业和地域特色的合理布局。

(三)有助于提高当地群众的生活质量水平

特色小镇的建设必将带动特色产业发展，通过发展特色产业，增强特色小镇吸纳周边农村剩余劳动力就业的能力，带动农村发展，提高当地群众的收入水平。特色小镇的建设，还会优化城镇的道路交通、管网建设、商业经营医疗卫生、文化娱乐等场所的基础设施，使小镇与城市的交通、教育、医疗等方面形成体系、资源共享，切实改善居民的生产生活条件，达到产业发展、人居和谐、生态环境三者共同发展的生态体系，提升当地的生活质量水平。

(四)有助于充分利用当地资源并改善当地生存环境

特色小镇的建设，本身就是坚持生态优先，多元融合发展的理念，以生态资源、文化特色为导向，使特色产业与生态环境相互催生，注重环境的合理开发，实现生产、生活、生态多元融合发展。按照协调、绿色发展的思路，一定要坚持把生态环境保护作为特色小镇建设的第一理念，充分利用地形地貌，做好整体规划和形象设计，集约利用土地资源，构建绿色生态网络。这必将大大改善居民生活环境，提高生活品位，真正让群众感受到生态建设给他们带来的“实惠”。

二、山东省特色小镇建设发展现状及存在问题

(一)山东省特色小镇建设现状

1.以文化旅游为主题的特色小镇

(1)济宁市曲阜市尼山镇

尼山镇是省级历史文化名镇。相继荣获“国家级生态镇”“中华诗词之乡”“省级生态乡镇”“省级旅游强乡镇” “好客山东最美乡镇” 等荣誉，获批建设首批“省级特色小镇”。先后举办了尼山世界文明论坛、世界妇女论坛、亚洲食学论坛等国际性活动，其中尼山世界文明论坛被誉为世界文明对话交流的“博鳌论坛”。未来尼山文化小镇将以尼山圣境为引领，依托孔子文化将圣地小镇打造成为集文化体验、修学启智、生态旅游、休闲度假于一体的复合性文化度假产业综合体，最终成为文化休闲度假胜地，独具东方韵味的儒家文化休闲度假小镇。

(2)泰安市东平县老湖水浒影视小镇

一条京杭运河古道托起了两岸文明，一部英雄《水浒》使东平湖盛名远播。老湖水浒影视小镇位于运河旁边，东平湖畔，依托山水资源丰富，文化底蕴深厚，地处“一山一水一圣人”旅游专线和“水浒之旅”旅游专线的枢纽位置，是东平湖旅游开发的核心区域。老湖水浒影视小镇立足水浒文化这一系列资源优势，积极筹措、大力整合旅游资源，以“水浒故里，旅游胜地”为主题，强力推动了特色小镇的发展和建设。

(3)临沂市蒙阴县岱崮镇

岱崮镇是著名的革命老区，是全国沂蒙红色教育旅游知名品牌示范区。它以“岱崮地貌”地质奇观为核心，以全域旅游为统领，全面打响“崮秀天下、世外桃源”品牌，逐步建设成为生态环境优美、设施服务完善、乡土文化浓郁、景色景观宜人、城乡风貌鲜明的小镇，先后获得“中国军工文化园”“中国崮乡”“中华蜜桃第一镇”“中国最美小镇”等荣誉称号，最终形成红色旅游文化特色小镇。

2.以工业产业为主题的特色小镇

(1)青岛市城阳区棘洪滩动车小镇

这里已成为中国的“高铁心脏”。 在中车四方股份、中车四方有限、庞巴迪三家龙头企业的带领下，城阳棘洪滩形成了100多家轨道交通装备研发、制造和服务企业组成的产业集群。作为国家轨道交通装备的重要出口基地，该小镇的订单遍及全球20多个国家和地区。[2]

(2)淄博市淄川区昆仑镇

昆仑镇把陶瓷文化、现代创意和生态旅游结合起来，集工业设计、陶艺体验、餐饮住宿于一体，发展文化创意产业集群，蓬勃发展的特色产业吸收了大量当地农村劳动力就业。

(3)济南市商河县玉皇庙镇特种玻璃“智造”特色小镇

玉皇庙镇依托山东力诺集团商河基地，坚持产城一体、生态和谐的发展理念，打造成为全国最大的药用玻璃智造小镇、全国首个中硼硅玻璃生产小镇，建成了产城一体、质效并重的特色小镇。玉皇庙镇建成全国特种玻璃智造小镇，依托力诺特玻，细分领域、延伸链条，已达成力诺与美国康宁公司的合作，培育壮大耐热玻璃、电光源玻璃、药用玻璃、工艺玻璃四大类产业体系。[3]

3.以农业产业为主题的特色小镇

(1)山东金乡鱼山蒜都小镇

鱼山蒜都小镇是全国闻名的大蒜生产基地，具有150万吨的冷藏存储能力。大蒜出口占全国份额的30%，金乡县的50%左右，辐射范围覆盖全国，单一农产品出口居全国第一位，是世界最大的大蒜流通基地。现已建城全国最大的大蒜加工及贸易区、具有全国最大规模的大蒜仓储冷藏能力，是世界大蒜价格的形成中心。

未来小镇将从科研、国际农贸、物流仓储、文化旅游、生活居住等方面进行特色建设，将借力博士后科研工作站、市级院士工作站、大蒜研究中心、食品科学海归人才研发基地，引导企业建设研发服务平台，扩大产品自主研发能力。加速推进以黑蒜食品为核心的食品精深加工研发产业，以大蒜素肠溶胶丸为核心的大蒜生物医药产业。此外，还将抓住“互联网+”的发展机遇，以养生保健展销中心为建设重点，全速推进电子商务建设；打造以综合性电子商务平台为核心的现代商务活动区。

(2)济南市平阴县玫瑰小镇

平阴玫瑰小镇依托玫瑰为基础，发展玫瑰的深加工产业，拥有 20 余项省、市级科研成果，其中 4 项获省级科技进步奖， 6 项获市级科技进步奖， 12 项填补国内空白。“利用超临界流体技术深度开发平阴玫瑰”成果达到国际领先水平，平阴县玫瑰产业的发展，造就了平阴玫瑰小镇。

(3)德州市庆云县尚堂镇石斛小镇

小镇具有20个500-1000亩的石斛农庄，建成铁皮石斛种植示范基地1处，未来3年内石斛种植面积突破2万亩，并在15个城市设立了石斛产品专营店，形成了集种植、加工、销售、体验于一体的完整产业链。创立了“北斛”“沃森仙草”两个自主品牌，未来5年内将投资30亿元，从医、药、养、游、购、娱、创七大业态缔造中医药养生产业链，打造一个集中草药种植、中医药文化旅游、中医药人才培训、中医药健康疗养、中医药贸易产业、养老产业、中医药创客于一体的休闲养生、生态度假区基地，构建健康养生文化旅游新业态，形成旅游带动石斛新产业，石斛产业推动旅游的新格局。[4]

4.以其他类型为主题的特色小镇

(1)青岛航空文化小镇

位于青岛莱西市西南30公里的店埠镇。小镇建有青岛航空科技学院、通用航空机场、航空产业孵化园、航空物流园等航空行业产业园区，另外还建有6所航空院校，未来将成为航空设备研发制造及航空人才培训基地。下一步，小镇还将依托自然环境优势，立足航空产业特色，以国家大力发展特色小镇政策为指导，辐射周边，打造占地3200亩，集航空、教育、旅游、科技、生态、文化于一体的航空产业文化旅游特色小镇，建成国家5A级旅游风景区。

(2)招远市玲珑镇的淘金小镇

玲珑镇黄金产业特色突出，以黄金工业为龙头，不断延伸该镇双向产业链条。依托国家AAAA级风景区——罗山文化旅游区打造中国淘金小镇。淘金小镇仿照宋代建筑模式，浓缩了宋代的政治、经济、文化等社会时代特性，由黄金主题体验区、财神广场、休闲娱乐区和综合服务区组成，游客可身临其境地感受宋代黄金文化以及小镇复古风情。

(二)山东省特色小镇建设中存在的问题

1.特色小镇建设缺乏整体规划

特色小镇建设是一项长期的复杂系统工程，需要加强顶层设计与科学指导。目前，很多被命名的特色小镇普遍缺乏整体上的规划及与之相关的技术方法体系的确立。特色小镇规划没有以特色为导向，没有统筹考虑人口分布、生产力布局、国土空间利用和生态环境保护的综合协调，无法在空间、风貌、项目、活动、环境等方面进行综合搭配。只是把规划内容进行简单的叠加，而不是高度的融合。

2. 特色产业发展模式单一，人才、资金不足

(1)特色产业不明显，易出现千篇一律

特色小镇建设发展快速，但很多特色小镇的建设没有特色产业支撑或者特色产业在整个行业内不强不精，而是急于求成、流于“任务工程”“形象工程”，跟风炒作，最终导致特色小镇的建设出现千篇一律。

(2)人才参与度不高，乡镇人口流失较大

随着社会的发展，人们对环境要求的提高，为了躲避交通拥堵、雾霾侵扰等大城市病，才选择环境更好、品质更优的小城镇来生活，而这些人群对环境品质、服务品质的要求较高。特色小镇的建设一般从远郊大盘起步，或依托现有小乡镇来建设，这些地方在行政区划下可能仅归属于县级政府甚至乡镇政府，政府的组织架构和人员配套的政府行政职能无法构建高水平服务资源，无法吸引高素质人群；另一方面，大城市占有着大量的优质资源，况且很多文化、教育资源还在不断向大城市聚集，而特色小镇在资源上往往没有太多积累，特色小镇的人群会不断向附近的大城市汇集，导致人口流失较大。

(3)乡镇资金缺口较大，后续能力不足

在国家政策和一定量资金的扶持下，目前特色小镇建设的积极性很高，但也存在一些盲目性，有为争取政策和资金支持一哄而上的倾向。就目前来看，我国大部分乡镇基层政府都面临财政压力较大、税收较少、资金来源渠道狭窄等问题，同时特色小镇建设和绿色发展所涉及的项目多为非经营性项目，没有稳定的现金流，且项目投资规模大、周期长，回报率低，资金保障比较困难，因而一旦上级的扶持资金及扶持项目建设完成，后续的运营费用就会出现短缺，导致特色小镇的建设工作停滞不前或者进展缓慢，最终导致特色小镇建设工作的失败。

3.参与建设的各主体之间配合不到位

(1)政府决策机构的不稳定性导致特色小镇建设的连续性不强

政府人员，特别是政府决策人员的稳定性是特色小镇成功的一个重要因素，但有的地方新人新政策，新人新规划，导致特色小镇建设的相关政策不能持续，工作连续性不强，最终导致特色小镇的建设半途而废。特色小镇的建设一般都在基层实施，而这种现象越到基层政府表现得越为明显。

(2)企业及市场对特色小镇建设的积极性不足

因为发展空间的限制，特色小镇一般相对独立于市中心，多建在城郊结合部。追逐利润是企业的本性，企业目的就是为了赚钱，而在特色小镇建设的初期，市场不够大，能产生的市场效益及人气聚集相对较匮乏，导致企业的投资周期较长，投资回报率不能够迅速显现。各地纷纷上报的特色小镇建设也存在产业重合的情况，导致企业在特色小镇的建设工作中持续性不强，甚至无法回收成本，因而有的企业对特色小镇的建设积极性不足。

(3)群众参与度不高

特色小镇建设虽以产业为主，但是生活服务、生产性服务、各类公共服务等一个成熟城区应有的一切服务也应缺一不可。而目前一些地方准备以产业园区为基础申报特色小镇，那里却只见厂房不见社区、只见新镇不见新人，员工晚上都回到市区去住，园区一片死寂，成为空城。由于没有人气，特色小镇中群众的参与性不高，特色小镇就失去了生气和灵魂。真正的特色小镇应该是创新之城、人文之城、生态之城、活力之城。

三、推进山东省特色小镇建设的政策建议

(一)进一步强化顶层规划设计

1.优化地域规划

有别于行政区划单元和产业园区，特色小镇发展要重视产业项目落地，找到自身优势的产业项目，做精做强，在空间上落地。用地性质、开发强度、建设时序都要落地，在图纸上都要标注，不求广而大，力求小而精，并留有一定的产业发展空间。

2. 优化产业规划

特色小镇规划要以产业为重点，特别要突出产业选择。产业选择主要是结合传统产业，发展适合小城镇的产业，根据自身的基础和独特的潜力，结合目前发展过程中已经形成的产业，精准定位特色小镇的特色，以产业定位、产业发展来支撑特色小镇发展。

3.强化政策扶持规划

特色小镇的不同地域也存在发展不平衡的问题，要杜绝发展条件好的地方大家抢着干、发展基础差的地方没有人愿意干这一情况的发生，就要规划好特色小镇不同行业和领域的政策扶持规划，并按照制定的规划去实行，防治政府资金出现“小马拉大车”的效果，杜绝政府有限资金成为“半拉子”工程，“盆景”和形象工程更要避免政府优惠政策不痛不痒，无法促进行业发展。

4. 强化人才支持规划

当下应运而生的特色小镇，要求我们更多关注科技进步、管理创新和劳动者素质提高。换句话说，人才对特色小镇的影响最直接，人才是特色小镇建设的必要条件，没有人才就没有研发团队，就没有科技创新，就没有产业变革，小镇的产业基础就没有特色竞争优势可言，最终特色小镇仍然只是一个产业简单集聚的园区，特色小镇也就名存实亡了。

5. 强化生态资源环境规划

特色小镇规划既要考虑产业发展，还要考虑生态资源特色，要注重打造绿色环保可持续的产业，更要注重生态优美的人居环境，不能只顾产业，不顾生态资源环境的保护。在产业的发展上要注重对环境资源的保护，制定能够适应环境承载的相关标准，确保产业发展的可持续，做到绿色发展，人与自然和谐发展。

(二)促进特色产业发展，发挥功能集聚效应，探索多样化发展模式

1.产业定位力求“特而强”

一是保持鲜明的产业特色，结合自身的产业优势着力培育支柱产业；二是突出发展后劲的“强”，做强做大适合小镇发展方向的产业，逐步发育成为小镇发展的有力支撑。要充分发挥龙头企业的作用，要延长龙头企业的产业链条，优化升级特色产业结构，注意特色产业培育建设和运行中各方面利益的衔接。

2.功能叠加力求“聚而合”，探索多样化发展模式

发挥特色小镇功能集聚效应，追求功能叠加，力求特色的“聚而合”，重点发挥生态养生居住、旅游度假、产业培育三大功能，建立生活-生态-生产“三位一体”模式和休闲-商务-度假等“驿站”模式。在做强特色产业的基础上，特色小镇建设更要注重传承历史文化和培育独特文化，结合地域文化特色塑造个性文化，渗透进各个层面以增强文化认同，将人与产业、与环境有机地融合，使得小镇更为宜居、宜业、宜游。

(三)鼓励不同主体参与山东省特色小镇建设

1.政府出台土地、资金、财税政策，吸引不同企业参与特色小镇建设

《山东省建设特色小镇实施方案》中规定：在土地上，政府要将特色小镇建设用地纳入城镇建设用地扩展边界内，各地在分配新增建设用地指标时要积极支持特色小镇建设；在资金财税上，省级统筹城镇化建设等资金，引导金融机构对特色小镇信贷支持，出台有针对性的财政支持政策，筹集相应资金予以扶持。

2.发挥当地特色产业的优势，吸引社会资金参与特色小镇建设

特色小镇不同于城市基础设施及公共服务领域，也不同于传统的房地产开发项目，它是政府和社会资本长期合作并着眼于长期效益，融产业、文化、旅游、于一体的产业平台。因此，定位准确、运作科学、机制合理地采用PPP模式，多方式、多渠道吸引社会资金参与特色小镇建设。

3.政府提供人才政策支持

做特色小镇，专业人才起决定性作用，需要有一批有水平、有情怀的文化人和专业英才像雕塑作品一样来精心打造。政府要为特色小镇的人才进入提供政策支持，使他们能够安心进行技术创新。从专业培训、住房及医疗保障、户籍改革、子女入学等方面，通过政策的制定为人才的引进去除门槛，铺平道路。另外，特色小镇留住人才还包括交通配套以及生活居住配套方面的不断完善，基础设施、公共服务的不断优化提升。