企业信用分类监管问题研究

2020-02-25熊知芝

法制与经济 2020年12期

熊知芝

在近几年的商事制度改革下，市场准入门槛降低，设立企业的制度性成本大大缩减，开办企业时间由过去的十几个工作日缩短到现在的2—4 个工作日，商事主体登记注册数量呈井喷式上升，大大激发了市场主体的活力和创造力。然而，商业欺诈、制假售假、侵犯消费者权益等企业失信问题日益凸显，增加了社会交易成本，扰乱了市场经济秩序，“宽进易，严管难”成为市场监管部门在新时期下亟待解决的现实问题。市场经济是信用经济，企业信用是社会信用体系中的核心内容，企业信用监管是规范市场秩序的“金钥匙”。近几年国家在信用监管领域逐渐加强顶层设计，强调加快建立以信用监管为基础的新型监管制度，系统化构建我国信用监管体制，企业信用监管逐渐在全国广泛实践。

一、企业信用监管存在的问题

企业信用监管可以分为信息的归集、公开、评价和应用这四个环节[1]，本文从以下几个环节来分析目前存在的问题。

（一）信用信息归集和公开环节

1.呈碎片化状态，存在信息孤岛

国家企业信用信息公示系统是国家级信用信息归集公示平台，该系统于2014 年正式上线运行，其信息内容来自企业信用监管主体——政府部门，以及企业信用监管对象——企业这两个方面。企业方面主要是按照《企业信息公示暂行条例》的要求在线自主上报涉及企业地址、联系方式、经营状态、股权结构等方面的基本信息。在政府部门方面，国家企业信用信息公示系统归集和公示主要是工商部门（机构合并后为市场监管部门工商口）的职责范围，企业信息、行政许可和行政处罚的相关信息也是该部门负责。其他涉企信息则分散在各个政府部门搭建的不同平台上，比如涉及企业纳税信用的信息归集在企业纳税信用等级查询平台，涉及企业信贷信用的信息归集在金融信用信息基础数据库，涉及企业用工欠薪的信息在人力资源和社会保障部负责的“根治欠薪进行时”曝光台等等。企业信用信息并未整合在一个系统平台上，造成“信息孤岛”。从政府角度来看，这种信息归集和公示状态导致各部门在信息的协同共享和联合应用上受到限制，直接影响信用监管后续各环节工作开展的质量和效率；从公众知情权角度来看，公众在查询企业信用信息的便利性和高效性上也大打折扣。

2.信用信息的选择性公示

很多部门在行政许可、行政处罚、行政确认、行政检查等涉企信息上并未做到及时全面公示公开和协同共享，信息选择性上传公示到政府门户网站信息公开版块或是地区公共信息汇集服务平台的现象较普遍，相比于大量企业信用信息产生的基数，有些部门的信息公示率显得较低。各部门通过部门协同监管平台交换的行政许可、行政处罚等信息也存在不够全面及时的现象。一方面是企业信用监管规章制度效力层级较低，很多部门缺乏主动公开的意愿；另一方面是有些部门监督执法规范化水平和信息化水平不够高，如有的部门行政处罚程序并未全部实行电子化记录，导致系统中的相关信息未能全覆盖。

（二）信用评价环节

目前市场监管部门的企业信用评价主要涉及企业经营异常名录的管理、严重违法失信企业名单的管理以及市场主体信用等级分类。企业经营异常名录主要是针对企业有没有在规定时限内按要求如实进行企业年度报告。按照《企业信息公示暂行条例》的规定，企业需在每年6 月30 日之前通过国家企业信用信息公示系统在线自主上报上一年度的年报，没有按要求完成的将会在政府招投标、政策优惠、法人资格认定等方面受到限制或禁入。但在实践中，企业对此的重视程度不尽相同，小微企业的法定代表人或负责人相比于大中型企业来说普遍不够重视年报工作，在依法履行一年一度的企业年度报告公示义务上认识不到位，存在轻视甚至无视的心理，没有指定专人负责，不及时或者不上报年报，影响了地区整体年报率。包括严重违法失信企业名单在内的各部门发布的各领域黑名单是实施联合惩戒的重要依据，由于严重违法失信名单管理会对企业的经营前途产生巨大影响，市场监管部门在决定将企业列入失信名单时是比较慎重的。在信用等级评价分类方面，目前市场监管部门主要以企业成立时间、行政处罚记录、黑名单记录等定性指标来确定分类等级，但这种评价指标笼统不精确，评价维度比较单一，因此运用于分类监管的客观性和公平性还有待提高。

（三）信用信息应用环节

应用环节是企业信用监管最重要的一环，主要以分类监管和协同监管为实现路径。

1.分类监管尚未落地

很多地方市场监管部门的分类监管工作目前才刚刚起步。比如武汉市一些辖区市场监管部门2020 年下半年方制定市场主体信用分类实施办法，旨在对市场主体进行自动分类，根据不同信用分类状况，运用“双随机一公开”监管、专项整治等手段，通过增加或降低抽查频次或比例，达到差异化、精准化监管的目的。实施办法通过企业成立时间、行政处罚记录、黑名单记录等指标，将市场主体划分为几种信用等级类型，针对不同信用类型实施信用分类监管。但是一方面，受制于系统平台技术未完善的限制，系统还不能在已归集已定性的信用信息基础上对市场主体信用状况进行自动分类；另一方面，工作人员重视程度不够，信息化水平不高，直接影响到市场主体信用分类监管的落地，比如在双随机检查中并没有对抽查对象、抽查频次、抽查内容实行差异化区分。

2.协同监管部门缺乏合力

协同监管的形式包括守信联合激励和失信联合惩戒。在实践中，相比于信息产生的基数，各部门通过部门协同监管平台交换的信息数量很少，如行政处罚信息、黑名单企业信息等交换不全面不及时，部门之间、地区之间的协同交换率较低，直接影响到协同监管的质量和效率。由于企业信用惩戒的法律依据不足，主要以部门联合惩戒备忘录的形式确定，地方相关立法仅提供原则性规定，而在实践中，对工程质量、食品药品、特种设备等领域的监管重点、监管手段不尽相同，联合惩戒的可操作性不强，联合惩戒未能广泛深入展开，导致各部门配合协同能力不足，针对失信企业惩戒的单一，对企业失信的联合惩戒不到位。

二、完善信用监管的建议

（一）加强信息平台一体化建设

对信用信息数据的挖掘和利用是信用监管的基础，然而国家企业信用信息公示系统的搭建并没有达到理想的运用效果，主要原因在于工商职能方面的信息归集公示分散，因此需要在信息化建设上加大投入力度。目前可以从以下两个方面进行完善：一是整合各部门信息平台，打破“信息孤岛”，建立大数据库，真正实现“一网通”模式。目前很多地区搭建了公共信用平台，以“信用中国”网站为载体整合各部门各方面的信用信息。比如深圳搭建了全市统一的信用服务综合平台，大众可以通过这个平台查询企业各方面的信息，这些经验可以在更大范围内推广；二是在市场主体信用分类监管上深化大数据应用，优化系统算法，使系统能够根据特定指标实现对市场主体信用等级的自动分类，并做到高效精准。

（二）完善企业信用等级评价体系

企业信用等级评价结果是实施分类监管的重要依据和基础，针对目前市场监管领域企业信用等级评价指标维度单一粗略等问题，可以运用德尔菲法探索制定企业信用分类标准的综合量化指标，设立多级指标进行分层细化，明确评价内容和权重，结果以量化的具体得分进行呈现。不过评价的精准化需要按行业领域进行专项指标设计，这个工作量是巨大的，可尝试引入第三方评价机构，在保证评价合法合规的前提下利用社会化运作提高评价效率，更高效搭建全方位全覆盖的企业信用等级评价体系。企业信用等级结果可以向公众全面公开，以强化社会信用激励和惩戒力度。

（三）提高地方立法效力和统筹力度，推进部门协同监管

企业信用监管机制发挥作用关键在于部门协同形成合力，但各部门由于在监管领域、监管目标、监管重点等方面标准各异，在企业信用监管工作的推进上步调也不一致，这就需要地方政府在制定法律法规和组织领导上统筹推进。目前地方层面很多是以规范性文件的形式确立信用信息归集、公开、评价、应用的相关内容，而规范性文件的有效期只有几年，这与企业信用监管制度常态化的政策趋势不相适应。因此地方政府可以提高相关立法的效力，地方立法主要以法规和规章的形式确立相关内容，规范协同监管的标准，提升协同监管的权威性。还可以成立专门组织机构，负责统筹协调各部门信用监管工作，提高各部门的重视程度，明确责任分工，优化协同工作流程。

（四）完善信用修复机制

在失信联合惩戒机制下，企业一处失信，处处受限，这种联动效应能形成较大的震慑作用，加大企业失信行为的显性和隐性成本，有利于企业提高诚信守法意识，规范自身经营行为。但是从另一个角度来看，一味强调负面惩戒会使得制度缺乏弹性和融通性，因此引入信用修复环节正好是联合惩戒的有效补充。当企业纠正失信行为提高守信意识后，相关部门将企业行政处罚等公示信息从相关信用网站撤下来不再向公众公示，这为企业提供了纠正自身行为提升信用水平的机会，体现了社会对失信主体合法权益的尊重和保护，也有利于形成企业信用监管的良性循环。完善信用修复机制，需要明确和规范相关流程和要求，可以规定企业在修复信用时需要准备的材料、企业纠正失信行为的时限、第三方信用服务机构举办信用修复培训班的资质条件等等。要明确信用修复的范围和限度，一般失信行为可以修复，而严重失信行为、修复后一年内再次被行政处罚等企业是否可以提出修复申请，也需要斟酌、完善。在信用修复的程序上，应该充分利用网络技术实现线上申请和办理，简化流程，突出重点，提高信用修复效率。