冒名登记撤销程序实务困境与解决方案

2020-02-25李雪松贾小燕李兴正

法制与经济 2020年12期

李雪松，袁艺，项琳，贾小燕，李兴正，夏艳

冒名登记行为带来的经济、社会问题不容忽视。2019 年，我国接到冒用他人身份信息取得商事登记（以下简称冒名登记）的举报数量约为2.9 万件，占比高达0.08%[1]。这种违法行为干扰了正常的公司登记注册秩序，给当事人带来很大困扰，违背了诚实信用原则。此举不仅影响企业的生存和发展，也不断损害社会的稳定。打击冒名登记成为市场监管部门工作的重点。

在基层实践中，涉及撤销登记的涉诉、涉访情形时有发生，增加了行政成本和行政风险[2]。虽然2019 年《市场监管总局关于撤销冒用他人身份信息取得公司登记的指导意见》《市场监督管理行政许可程序暂行规定》规定了撤销程序[3-4]，但冒名登记撤销实务监管仍然困难重重。冒名登记行为撤销程序的完善，有利于广大基层市场监管部门在执法时降低履职风险。

一、冒名登记撤销实务问题分析

（一）冒名登记的情形

冒名登记是一个非常复杂的问题，从实践层面看，冒名登记案件有以下三种情况：第一，被冒名人不知情被冒名登记。冒名人出于某种目的，想方设法获取当事人（被冒名人）真实身份证件，到市场监管部门进行公司登记。当事人并不知情，更不用说是本人的真实意思表达，这种情况在实务中占比很大。2018 年以来，重庆市江北区人民法院受理51件冒名工商行政登记的案件，80%以上的原告称对企业登记不知情[4]。由于缺乏必要的信息获取途径，大多数当事人被列入失信人名单都不自知，直到不能正常乘坐飞机等交通工具时才发现。笔者对“北大法宝”系统中与《行政许可法》第34 条相关的裁判文书进行统计，统计结果显示，相关司法判决共52 件，其中有22 件裁判的说理和裁判结果均围绕登记机关审查职责登记行为是否应予撤销来展开，原告均称不知情被冒名登记。

第二，被冒名人知情被冒名登记。当事人起初明示或者暗示别人用自己的身份证件信息去办理公司登记，并在登记材料上代自己签字，其实是当事人本人的真实意思表示。但随后因诸多原因，当事人以当初自己未亲笔签字、不知情为由申请撤销登记。

第三，用自己挂失的身份证件恶意登记。有些恶意当事人在申请企业登记时，故意不留下本人签字或者故意使用自己无效身份证件。当发生对自己不利的情况时，就向登记部门主张不知情，以逃脱责任。甚至有些“黑中介”也参与其中。

（二）被冒名人不知情被冒名登记情况下，撤销登记面临的困难

第二、第三种情况的当事人对登记行为知情，但因为企业经营出现问题或者内部发生经济纠纷，就企图滥用行政诉讼，以规避法律责任或解决民事争议。根据研究目的，笔者只探究第一种情况，也是实践中遇到最多的一种案件，即原告对工商登记不知情的情况。在我国理论和实践中，常把公司登记分为设立、变更和注销三种。撤销公司登记在实践中往往存在撤销设立登记和撤销变更登记两种形式。现实生活中遇到最多的情形是撤销公司设立登记，在冒名登记撤销案例中撤销公司设立登记也尤为突出。因此，笔者再次把冒名登记撤销程序研究范围限定为撤销公司设立登记这种形式。

从已有文献来看，李伟[5]在2018 年调查中发现，撤销冒名登记面临如下困难：1.调查取证难。一是事前不知情，自己未参与经营、分红、管理等，被冒用人很难自证。二是执法人员需要确认公司是否在登记地经营，查询公司的完税、经营情况，查找实际经营者等有一定难度。2.被冒用人依法维权艰难。笔者对“北大法宝”系统中与《行政许可法》第34 条相关的裁判文书进行统计，被冒用人提起行政诉讼，法院多数判决驳回原告诉讼请求，被冒用人由此陷入维权难的困境。比如当实际经营者无法取得联系，仅凭笔迹鉴定证据，登记机关很难撤销登记，该行为未产生严重后果，公安机关也不会介入调查。3.撤销登记带来的连锁反应很难评估。比如骗取登记的公司存在违法经营、偷税漏税、债务拖欠等情况，处置不当可能引起更大的社会问题。换言之，即使证据链条完整，行政机关依法撤销登记，产生的后果也可能难以评估。江朝丽[6]等以重庆市江北区法院2018 年受理的51 件该类案件为研究对象，发现前文第一种情况的案件存在以下四个特点：1.原告超期起诉占比大。根据我国行政诉讼法，原告从工商行政登记行为作出之日起，最长起诉期限是5 年。在原告不知情的情况下，很容易超过该期限。2.案件审理周期较长。登记机关只进行形式审查，很难区分冒名登记和代办登记情形。案件审理需要追加被注册公司为第三人，并进行司法鉴定。如果公司工作人员潜逃，还只能公告送达。公告送达、司法鉴定费时较长，因而审理周期基本在1 年以上。3.虚假登记的责任人身份不真实。有些虚假登记人狡兔三窟，寻找虚假登记责任人很困难，部分公司注册地址不实，且没有实际运营，更增加了寻找难度。即使法院撤销被诉登记，虚假登记负责人很难受到相应的法律制裁，违法成本很低。4.案件公告费、鉴定费承担人难以确定。

综上所述，被冒名人不仅是受害者，而且维权困难，过程艰辛。在实践中，冒名登记存在行政救济失灵的情况，司法认定结论成为行政救济的前置条件。屠珊珊[7]研究发现，撤销登记行政处罚和行政处理皆不可行，是引起行政救济失灵的根本原因。行政救济措施失灵，举报人只能选择诉诸司法机关。被冒用人有两种诉讼途径，要么提起民事诉讼，诉请停止侵犯、消除影响、赔偿损失等；要么提起行政诉讼。但从实践看，司法救济仅为撤销登记提供了一条路，并非解决冒名登记问题的“良方”，所以必须让行政救济正常运转起来，是政府机关思考的重要问题，也是目前学者关注的重点问题。

二、冒名登记撤销程序实务行政救济解决方案

（一）冒名登记撤销程序的事前防范

多渠道从登记源头上堵塞安全漏洞，可从以下三个方面着手：

1.审慎审查商事登记

审慎审查商事登记需要完善登记审查的联网电子化技术手段。如果是本人来办理商事登记，可利用先进技术手段，核对当事人身份信息、地址信息、联系方式的准确性和真实性；如果是代理人办理，首先要对代理人的身份信息、地址信息、联系方式的真实性和准确性进行比对，其次要重点远程核验委托人身份以及核验其是否出于委托人真实意思表示等。这样可以有效杜绝虚假登记，解决“无人可查”“无处可寻”“无法联系”等监管难题。

审慎审查商事登记，更需要完善行政许可审查责任体系。审慎审查原则落实到行政许可部门（包括市场监管部门和行政审批部门）的行动中，需要构建一定的评价标准与责任体系。体系上讲，行政许可部门工作人员存在着刑事责任、内部行政责任、民事责任三个层次。王昌江[8]建议只对审查人员规定刑事责任与内部行政责任。

2.建立统一的“黑名单”数据库

对涉嫌冒名登记并“失联”的公司，当地政府应该协调相关职能部门综合治理。比如税务部门限制法定代表人名下所有企业开具发票，将其纳入纳税非正常户；市场监管部门限制其办理商事登记，将其纳入异常经营名录。建议建立统一的“黑名单”库，便于各职能部门的综合协调治理。

代理人在申请人不亲自到场的情况下持相关资料也可申请商事登记，规范代理机构就显得尤为必要。同样建议将不遵守规矩怂恿或者协助申请人冒名商事登记的代理机构列入“黑名单”库。另外，从事商事登记代理机构的内部举报、投诉制度，内部奖惩制度等应该健全，统一规范操作程序，以维持行业秩序[9]。

如果发现是个人或者中介机构协助提交虚假材料骗取商事登记的，当地政府应当对个人或者中介机构进行信用惩戒，构成犯罪的，依法移送公安机关。

3.加强对当事人身份证件的保管

保护好个人信息，正确使用身份证可有效避免身份信息被冒名登记，当事人一定要加强个人身份证等的保管。对“北大法宝”系统中与《行政许可法》第34 条相关的裁判文书来看，很多纠纷的起因在于当事人没保管好身份证，或者出于某种信任将身份证借给别人，又或者将身份证交给对方做抵押。再有就是如果身份证丢失，要立即到公安机关报案，并到当地较权威的报刊、网络等媒体发布身份证遗失声明。

（二）冒名登记撤销程序的事后救济

再严密的事前防范，也无法完全堵住违法的源头。冒名登记撤销程序的事后救济显得尤为重要。学界一般认为冒名登记撤销程序的事后救济可适用行政处罚的程序，但要考虑是否具有可操作性和效率原则。2019 年8 月21 日，国家市场监管总局出台《市场监督管理行政许可程序暂行规定》，专节规定了撤销的调查核实、告知、听证、审批决定等法定程序，但总体来说规定得仍然不够细，有的问题仍然没有明确[4]。北京、四川等地市场监督管理部门结合本地实际对撤销冒名登记工作进行了细化[10-11]，更具操作性和效率性，填补了以行政处理方式撤销公司登记程序的空白，为冒名登记的行政救济作出了尝试，提供了范例。但各地分别出台规定，难免出现效力层级过低、执法尺度不一等问题，应当在国家部委层面出台全国统一的行政处理程序来防范法律风险。行政撤销程序的补位具体说来，有以下六点需要引起重视：

1.明确撤销登记主体

随着行政审批改革的深化，江苏很多地方成立了行政审批局，以泰州为例，内资企业营业执照和个体工商户营业执照由行政审批局负责发放，外资企业营业执照由市场监管局负责发放。目前，撤销属于行政许可程序中的一个环节，撤销登记应当依照谁许可、谁撤销的原则，由登记机关或者其上级机关予以撤销。登记机关发生过变更的，应当由现登记机关负责撤销。

2.撤销登记视情况适用行政处理或行政处罚

登记机关调查发现，冒名企业正常从事经营活动，不存在偷税漏税等违法活动，应当按公司法的相关规定，以涉嫌提供虚假材料、采取欺骗手段骗取商事登记为案由立案调查，适用行政处罚程序。假如企业未在核准地经营，实际地址无法确定，法定代表人也无法联系，这时应当按行政许可法的相关规定，决定是否撤销商事登记，适用行政处理程序。

3.多渠道深入采集虚假商事登记证据

行政处理过程中，除了采集核实身份证明是否伪造变造、是否经过遗失报案补办、签字是否为本人所签等证据外，还应当采集证明注册公司是否为举报人的真实意思表示，举报人是否知晓公司注册情况，举报人是否参与公司实际经营或管理等证据。被冒名人本人向登记机关反映被冒名登记情况的，登记机关要及时核实。被冒名人本人不能到场反映的，登记机关应远程核验身份。被冒名人还可以一并提供身份证件丢失报警回执、身份证件遗失公告、银行挂失身份证件记录、由专业机构出具的笔迹鉴定报告等有助于认定冒名登记基本事实的文件材料。询问调查对象包括当事人（被注册公司）、当事人股东及管理人员、办理登记的委托代理人、举报人、其他直接利害关系人等。在举证责任上，在没有其他证据证明虚假的情况下，司法鉴定结论应作为必要证据。

4.借鉴行政处罚程序制作文书送达

应当参考行政处罚程序制作《询问调查通知书》来对相关人员进行询问。决定撤销登记的，还应当制作《听证告知书》和《撤销登记决定书》，以告知当事人依法享有陈述、申辩和听证的权利。当事人无法联系，或者没有其他股东，又或者其他股东也一并无法联系导致相关文书无法直接送达的，应当公告送达。公告送达方式多样，为了节约行政成本，可以在商事登记机关公告栏或指定网站上公告，并非一定要采用登报公告形式。

5.厘清诉讼费、鉴定费的责任承担

正常情况下，败诉方承担诉讼费和鉴定费，然而，撤销公司登记并不意味着行政行为违法，换言之，真正意义上的败诉方应该是提供虚假材料的责任人，他们承担诉讼费和鉴定费[12-13]。虚假材料的责任人无法查找的，诉讼费和鉴定费由公司登记机关承担，但公司登记机关不是一般意义上的败诉方，不应承担诉讼费、鉴定费。

6.确定公司登记撤销前的清算制度

陈雷[14]研究指出，撤销设立登记的公司应该与公司注销前一样，建立清算制度。在清算期间该公司只能从事与清算有关的活动。清算组只能经原公司登记机关向同级人民政府报告后，由同级人民政府指定，或者由债权人申请人民法院指定。因为撤销设立登记的公司是由于申请人采取欺诈手段骗取公司登记，因此清算组不能由股东、董事或者股东大会组成。