行政规范性文件的司法审查

2020-02-25朱云涛

法制与经济 2020年1期

关键词：司法机关规范性机关

朱云涛

（青岛大学法学院，山东青岛266000）

一、关于行政规范性文件司法审查制度研究的背景

通过参考相关文献资料，同时结合全国各个层级法院的真实民事诉讼、刑事诉讼、行政诉讼裁判文书，可以发现相关法律法规没有详细规定行政规范性文件司法审查制度。另外，各个司法机关在运用行政规范性文件司法审查制度的时候也存在一些问题。

（一）司法运行中存在一定偏差

一方面，司法机关在运用行政规范性文件司法审查制度时对行政规范性文件司法审查制度的具体含义、背后的法理、背后的法治理念产生理解上的偏差，从而造成司法机关在司法实践中没有很好地贯彻执行行政规范性文件司法审查制度，因此，各级司法机关没有真正发挥行政规范性文件司法审查制度应有的作用。

（二）行政规范与上位法未能充分统一

另一方面，行政规范性文件司法审查制度针对的是各级行政机关为了提高自己相应的执法效率而制定发布的“类似”于法律法规的行政规范性文件，目的是为了让相关法律法规更加“接地气”，从而让基层执法者更加理解明白行政机关所制定发布的相关行政规范性文件的具体含义，这样做，有利于基层执法者更加快速准确地执行命令。但是效率的背后，行政机关制定发布的行政规范性文件通常会与上位法不相统一或者相关行政机关本来没有制定发布相关行政规范性文件的权限而越权制定发布相关行政规范性文件。[1]

（三）行政层级设计方面存在问题

另一个角度，依据我国现有的行政层级设计，地方司法行政机关的财政依赖于地方财政。在这种大的环境背景下，要求各级司法行政机关依据行政规范性文件司法审查制度对各级行政机关制定发布的行政规范性文件进行审查，会让各级司法行政机关陷入两难的境地，同时，也会使得各级司法机关在民事案件、刑事案件、行政案件中对各级行政机关制定发布的行政规范性文件进行审查时显得小心谨慎。即使，各级司法机关依据行政规范性文件司法审查制度对各级行政机关制定发布的行政规范性文件作出合法的认定，并且，依法作出裁判。但是，各级行政机关对各级司法机关作出的合法裁判的履行情况不容乐观。

二、我国行政规范性文件现状

现阶段，我国现行有效的行政规范性文件不仅数量庞大，而且各级行政机关制定发布的行政规范性文件背后缺乏有力的法理理论基础及相关法律法规的支撑。

（一）各级行政机关均制定行政规范性文件

在我国，各级行政机关为了提高自己相应的执法效率都会制定发布相关的行政规范性文件。如此，规模庞大的各级有权行政机关制定了数量庞大的行政规范性文件，并且各个规范性文件相互交织在一起，造成执法权限的重叠。比如，针对相同的一件水环境污染案件，环保部门可以依据自己制定发布的行政规范性文件对造成环境污染的相关企业及其主要负责人进行行政处罚；而水利部门也可以依据自己制定发布的行政规范性文件对造成环境污染的相关企业及其主要负责人进行行政处罚；同时，下级行政机关依据自己制定发布的行政规范性文件对造成环境污染的相关企业及其主要负责人进行行政处罚，上级行政机关也会依据自己制定发布的行政规范性文件对造成环境污染的相关企业及其主要负责人进行行政处罚。通过参考相关文献资料，同时结合全国各个层级法院的真实民事诉讼、刑事诉讼、行政诉讼裁判文书，可以发现：表面上，多头执法现象是由规模庞大的各级有权行政机关制定的数量庞大的行政规范性文件造成的，深层次的原因是各级行政机关为了自己的部门利益而故意扩张自己的行政权力造成的。

（二）行政性规范文件与上位法不相统一

各级行政机关制定发布的行政规范性文件与上位法不统一或者相关行政机关本来没有制定发布相关行政规范性文件的权限而越权制定发布相关行政规范性文件。[2]首先，各级行政机关在制定发布相关行政规范性文件时主体违法。什么是主体违法呢？所谓的主体违法是指制定发布相关行政规范性文件的行政机关没有或者超越了该行政机关的法律规定的职权范围（或者超越相关法律、法规、规章的授权范围），即该行政机关在“无权”的情况下制定发布了相关行政规范性文件。其次，各级行政机关在制定发布相关行政规范性文件时程序违法。什么是程序违法呢？所谓的程序违法主要是指以下三种情况：第一种情况，制定发布相关行政规范性文件的行政机关没有履行法律规定的行政规范性文件批准程序；第二种情况，制定发布相关行政规范性文件的行政机关没有履行法律规定的行政规范性文件公开发布程序；第三种情况，制定发布相关行政规范性文件的行政机关在制定发布行政规范性文件时严重违反行政规范性文件的制定程序。最后，各级行政机关所制定发布的相关行政规范性文件与法律、法规、规章等上位法相抵触。

保证各级行政机关在制定发布相关行政规范性文件时遵守合法性原则、合理性原则是法律对行政机关制定发布相关行政规范性文件的基本要求，[3]因此，各级行政机关在制定发布相关行政规范性文件时不仅要在实体上遵守合法性原则、合理性原则的要求，而且在法律规定的程序上也必须符合法律所规定的程序要求。

三、我国行政规范性文件司法审查的现状

现阶段，虽然我国现行有效的《行政诉讼法》第53条以立法的形式确立了行政规范性文件司法审查制度，但是行政规范性文件司法审查制度背后还存在着较多问题。

（一）行政规范性文件实用性不强

通过参考相关文献资料，同时结合全国各个层级法院的真实民事诉讼、刑事诉讼、行政诉讼裁判文书，可以发现行政规范性文件的司法审查制度规定还不够详细，使得全国各级法院等司法机关没有办法来很好地落实行政规范性文件司法审查制度。

（二）实践中对于行政规范性文件理解有偏差

受限于司法机关相关工作人员的法理知识的不足，司法机关在运用行政规范性文件司法审查制度时对行政规范性文件司法审查制度的具体含义、背后的法理、背后的法治理念产生理解上的偏差，从而造成司法机关在司法实践中没有很好地贯彻执行行政规范性文件司法审查制度。

（三）行政规范性文件的司法困境

依据我国现在的行政层级设计，地方司法行政机关的财政依赖于地方财政，在这种大的环境背景下，要求各级司法行政机关依据行政规范性文件司法审查制度对各级行政机关制定发布的行政规范性文件进行审查，会让各级司法行政机关陷入两难的境地，同时，也会使得各级行政司法机关在民事案件、刑事案件、行政案件中对各级行政机关制定发布的行政规范性文件进行审查时显得小心谨慎。

（四）行政规范执行难

一方面，各级司法机关依据行政规范性文件司法审查制度对各级行政机关制定发布的行政规范性文件作出认定，并且，依法作出裁判。但是，司法机关的做法是只在裁判理由部分对规范性文件审查的结果进行简单说明，而在判决主文部分针对审查结果含糊其辞。同时，司法机关本应积极主动地对涉案的行政机关发出行政司法建议，此时却显得犹豫不定。另一方面，因为司法建议对于涉案行政机关并没有强制力，所以涉案行政机关对各级司法机关作出的司法建议的履行情况不容乐观。

四、相关完善措施

（一）完善制定发布行政规范性文件的举措

目前，我国存在着数量庞大而且质量参差不齐的行政规范性文件。各个规范性文件相互交织在一起，造成执法权限的重叠。针对这种情况，我们需要从以下几个方面入手进行规范。

首先，上级行政机关要监督下级行政机关开展“行政规范性文件自查自纠活动”。各级行政机关要对本机关自己制定发布的行政规范性文件进行评估：如果相关行政规范性文件符合经济社会发展需要，那么相关行政机关应当向上级行政机关备案，由上级行政机关统一组织相关法律专家对相关行政规范性文件进行审查。如果相关行政规范性文件不符合经济社会发展需要、不符合上位法的相关规定，有关行政机关应当及时对不符合经济社会发展需要、不符合上位法的相关行政规范性文件进行修改或者废止。

其次，为了有效遏制多头执法、重复处罚的现象，我们应当进一步深化行政权限改革，明确各级行政机关的职责范围，避免行政机关为了部门利益而“乱作为”（各级行政机关为了自己的部门利益而故意扩张自己的行政权力，通过制定发布相关行政规范性文件来管理本来不属于自己部门的事务）。

最后，各级行政机关在制定发布相关行政规范性文件时要遵守合法性原则、合理性原则，防止各级行政机关在制定发布行政规范性文件时违背上位法或者相关行政机关本来没有制定发布相关行政规范性文件的权限而越权制定发布相关行政规范性文件。

（二）完善行政规范性文件司法审查制度的建议

针对我国现在的行政规范性文件司法审查制度，我们要通过发布跟行政规范性文件司法审查制度相关的司法解释来进一步明确、细化行政规范性文件司法审查制度的内容。通过开展行政规范性文件司法审查制度的主题教育活动来统一司法机关内部对行政规范性文件司法审查制度的理解、认识。同时，依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第150条、第151条规定“人民法院认为行政规范性文件不合法时，应当在裁判生效后报送上一级法院进行备案。涉及国务院部门、省级行政机关制定的行政规范性文件，司法建议还应当分别报最高人民法院、高级人民法院备案。各级法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定，发现行政规范性文件认定错误，认为需要再审的，应当提交审判委员会讨论。最高院对地方各级法院已经发生法律效力的判决裁定，上级法院对下级法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现行政规范性文件合法性认定错误的，有权提审或者指令下级法院再审。”[4]加强对司法机关在审查行政规范性文件时的监督。