协同治理：地方政府政务诚信建设的路径

郭永芳 胡转生

（安徽财经大学财政与公共管理学院 安徽蚌埠 233000）

地方人民政府代表地方人民的利益，并且维护国家利益，其行政权力来自国家法律和中央政府以及地方各级人民代表大会的授予，是民众参与治理国家事务最直接的场所和重要环节，同时也为地方人民提供所需的公共产品和公共服务。因而，从地方政府政务诚信建设抓起，已成为深化政府职能改革的题中之义，一个首要的任务就是分析阻碍政务诚信建设的因素，才能精准提出应对之策。

一、地方政府政务诚信失范的典型表现

（一）政策主观随意性。政务诚信失范突出表现之一就是政策的主观性和随意性，基于长期以来地方政府绩效考核方式所带来的弊端，一些地方政府领导形成了“唯GDP”的功利主义，导致公共政策朝令夕改，短命工程频现，不仅加大了政策生命周期的阻力，还削弱了政府的权威性和公信力，增加了群众对政策的不适应性，造成人财物资源的严重耗损，加重政策成本。例如，据新华网报道，2010年杭州市萧山区鸿达路改造完成的园区公路，短短十几天之内又进行了一次新的“彻底改造”。原因只是杭州市相关部门认为该道路会影响杭州的整体形象。仅仅是领导人员一句话就决定了重大政策的改变，极大地损害了政府在公众心中的信任形象。

（二）滥用行政职权。随着社会主要矛盾的转变和全面深化改革的不断深入，人们对于物质生活档次的追求也呈上升趋势。基于经济人假设理论，一些地方行政人员在追求物质利益的享受过程中，选择违法途径，滥用国家和公众委托的公共权力。即使是处在“打虎拍蝇”强烈打压下，仍心存侥幸，“不收敛、不收手”，屡次忽视法律的权威，挑战国家和公众的底线。盲目追求个人的利益，“失去灵魂式”的大肆敛财，以权谋私，忽视集体的荣誉和群众的公共利益，毁坏政府组织在群众心中的权威地位，严重阻碍政府诚信的建设。据新华网报道，十九大以来，全国共查处群众身边腐败和作风问题达23.87万个，处理31.60万人。“蝇贪”“蚁腐”数量庞大，令人瞠目结舌。这些“蛀虫”不仅断送自己的前程，还严重破坏了群众对政府的信任。

（三）数据瞒报。部分地方政府官员在行政过程中，基于追求自身利益的最大化、取得辉煌政绩，不惜与地方企业相互串通，欺骗上级行政单位，损害群众的利益；另一方面，为了规避自己的行政责任，稳住自己的行政地位，蓄意利用行政职权，收受贿赂，制造假数据，以此逃避纪律检查委员会的问责。部分地方政府行政人员的这些行为导致群众对政府失去信心，对政府的宗旨、职责产生质疑，从而使得政府与群众之间良性互动纽带出现裂痕。南方周末曾刊登，2010年河南平顶山发生“4•22”矿难事件，造成49人遇难。在短短的两个月后，同一企业的矿难事件再次发生，只因当地政府对前期事件进行事故瞒报，而不是对企业进行安全管理，因而引发了后期严重的事故。

（四）承诺却不作为。言必行，行必果，不论是个人还是组织，都应继承发扬传统的信任品德，履行自己的承诺，守信于人、于己。然而在实际的生活之中，基于主观或者客观因素的影响，行政管理者角色错位、相互扯皮等一系列因素，一些地方政府组织随意定下对群众的承诺，而在执行过程中，却充当了“行动上的矮子”。部分地方政府在介入市场经济的活动过程中，政府项目批了，项目开始实施了，但资金却不到位，拿政府的权威来给自己作担保，最后却不兑现承诺。据新浪网报道，2014年承建安徽某市政工程的杨某,在完成与政府签订的工程合约后，因政府拖欠巨额工程多次索要无果而绝望投毒自杀。这种政府不作为在社会上引起了强烈的反响，使得政府在公众心中的权威地位受到极大挑战。

（五）招商引资“JQK”。“JQK”这一扑克术语来源于2016年国务院督查组赴黑龙江专项调查时，民营企业家反映的政府失信现象。实际上，招商引资“JQK”现象不仅局限于黑龙江民营企业，其他区域同样也会受到该问题的困扰。“J”意指地方政府在招商引资过程中，信口承诺多种优惠政策，先将企业“勾”住；“Q”是指企业引进之后，安置于某个地方“圈”起来，之前的承诺不兑现或者缓兑现；“K”为企业投产后，相关政府部门经常过来“揩油”，最后导致企业可能被“KO”，即地方政府在招商引资时先用“空头支票”把企业“勾住”“圈起来”再“揩油”的“JQK”现象。[1]这种“前恭后倨”行为恰好生动形象地反映了地方政府严重欠缺诚信意识，极大地损害了地方政府与企业以及广大社会公众合作互动的凝聚力、号召力、影响力。

二、政务诚信建设阻力耗散分析

耗散结构理论强调一个远离平衡的、非线性的开放系统，通过与外界进行物质、能量和信息的交换，从而可能产生内部自组织现象，从无序走向有序状态。地方人民政府的主要职责是管理社会事务，是整个社会公共利益的代表者。其在政务活动过程中，既有公共利益的内达与外输，也有公共信息的输入与输出，因而，地方政府符合耗散结构的基本特征，是一个开放的动态系统。那么，基于耗散结构理论分析地方政府政务诚信建设阻力，则形成了一个动态视角。

（一）地方政府内生性阻力。非线性关系是开放系统形成耗散结构的重要动力机制，其强调系统内部的各要素之间相互关联、彼此制约或促进，其相互作用的结果也会依据外部环境的改变而不同。[2]这也决定了地方政府政务诚信建设的内部影响因素之间的复杂性，这些复杂因素自组织的作用结果直接决定了系统内部正熵流的强弱，进而影响地方政府政务诚信建设的整体熵增。可是，地方政府政务诚信建设的进程中，仍存在一些不利的内部因素，如政务主体的自利性、官僚作风、制度规范缺失、政务主体信息优势等，这些不利因素的整体合力将导致地方政府内部子系统的正熵流不断增大，使得地方政府行政人员的公权力逐渐扩张，进一步增加了政务诚信失范的趋势和最终形成。

1.部分行政主体借权寻租。政务人员是地方政府政务诚信建设的关键，也是政府组织系统必不可少的内部因素。然而，政务人员履行政务职能时易受主观意识的影响，通常需要进行“经济人”理性与有限理性的博弈，当“经济人”有限理性占据优势时，此时政务人员的自利性将呈增长态势，极易出现借助于公共权力谋求个人利益最大化的现象，逐渐走向法律边缘，以一己之力损害整个部门或者集体的公信力，导致地方政府政务诚信建设受阻。并且，地方政府部门及其政务人员的“经济人”自利性通常具有不可逆的增长态势，若无外界力量的有效制衡，其将成为地方政府政务诚信建设的一道屏障，隔断了社会公众与地方政府的良性互动。

2.“官本位”思想根深蒂固。“官本位”是一种以“官”为权威的价值取向，以是否在党或国家行政机构任职以及所处的职位高低作为依据，据此来判断一个人的社会地位和社会价值。[3]而这种价值取向正是部分地方政府政务过程中官僚作风严重、服务观念淡薄以及诚信意识欠缺的重要诱因。即使在高压反腐持续推进与互联网指数化发展的强势背景下，“官本位”陈旧思想亦然难以“连根拔起”。另外，意识文化具有潜移默化的作用，部分地方政府领导及干部的“官本位”思想会影响整个系统官僚思想的形成，一旦官僚作风侵蚀地方政府系统，将进一步增强政务诚信建设内部子系统的正熵流，为地方政府政务诚信建设又增添了一道的思想障碍。

3.政务诚信建设制度非均衡。制度虽不是地方政府政务诚信建设的关键因素，但也是保障诚信行政必不可少的必要条件。新制度主义主张制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为，并受观念催化产生变迁，以适应改革发展。[4][5]政务诚信建设制度完善与否直接影响地方政府部门行政的价值观念。在2016 年《国务院关于加强政务诚信建设的指导意见》出台之前，政务诚信建设问题并未单独形成成文的规章制度或法律规范，仅在宏观战略层面以及其他政策制度方面做出细微规范。并且，受“上有政策，下有对策”政策执行困境影响，党内以及国家行政机关不少廉政规范制度无法得到有效实施。因而，非均衡的制度体系无法对地方政府政务诚信建设形成强大的威慑作用。

4.公共信息不对称。在公共管理领域，公共信息不对称现象同样存在。然而，市场中交易双方的关系转化为了政务活动中不同政府层级或政府部门之间、政府组织与社会公众之间的关系。[6]如2018年曝光的长春长生生物疫苗造假案一定程度上反映了地方政府部门之间的公共信息不对称，从而引发了危害如此巨大的医药案件，损害群众健康及合法权益，进而增加了公众对地方政府的不信任。

部分行政主体借权寻租、“官本位”思想根深蒂固、政务诚信建设制度非均衡以及公共信息不对称等一系列地方政府内生性阻力，一旦发生，就具有不可逆的属性。如果没有外界环境的加压，地方政府内部的这些不利因素在经历过陷入无序、混乱与适应之后，陷入短暂的稳定、静止状态，潜规则战胜显规则。[7]此时，政务诚信失范将成为地方政府政务活动的惯性，使得政府组织的政务诚信建设呈现无序之势，政务建设将不能取信于民，极易跌入“塔西佗陷阱”（当政府或部门失去公信力时，无论其说真话还是假话，做真事还是假事，公众都会认为是假话、坏事）[8]。

（二）地方政府外生性阻力。

1.政务诚信监督长效机制不足。《意见》提出构建诚信专项督导机制、横向督导机制以及社会监督与第三方评估机制相并列的纵横交错的立体式的监督体系，通过多元主体监督倒逼地方政府政务诚信建设。然而，《意见》只是提供了一个原则性、方向性的政务诚信建设意见，而没有形成一个完善的监督体系。一方面，政务诚信监督部门缺乏独立性。上级政府对下级政府监督、人大及其常委会监督、人民政协监督等监督机制宏观上是切实有效的，但落实到各地方、区域时，鉴于层级博弈以及部门合作“孤岛现象”，具体应是组织中哪个部门负责？以及纵横向的负责部门是否应形成一套联通体系？另外，民意诉求渠道不畅通。社会公众是直接与地方政府及其公务人员接触的目标群体，对于政务诚信监督具有客观公正的作用。然而，世纪政治活动中，一些地方政府官网的“投诉”栏目形式大于实质，微博、自媒体等客户端对于不利于地方政府利益的信息将内部截留，公众信访遭阻等“下有对策”的方式使得民意诉求难以上升为社会舆论，不足以引起政务诚信监督相关部门的重视；再者，社会公众监督、网络媒体监督以及第三方机构评估缺乏相应的制度保障，以及外界监督意识欠缺。这些不利因素都将减弱外部负熵流的强度，从而直接影响地方政府系统整体熵值。

2.政务失信成本过低。不论是政府、政府部门还是行政执行人员，明知道失信是一种违背政府原则、本质的行为，却屡次在道德、法律的边缘涉水，最根本的因素在于失信的成本太低，失信惩戒力度隔靴搔痒。行政执行人员缺乏集体感、服务感，心存侥幸，一方面失信惩戒成了企业“背黑锅”，另外一方面即使责任追究也只是领导干部受罚。当前，随着信用惩罚机制的全国推动，如若地方政府被确定为失信被执行人，将被纳入“黑名单”，被执行人及其法定代表人、主要负责人、影响债务履行的直接责任人员、实际控制人被采取高消费及其非生活或者经营必须的有关消费，通过曝光措施督促其践行生效法律文书。虽然目前这种措施能在一定程度上取得效果，但仅限于“黑名单”限制，而没有一套长效的、高成本的、权威的失信惩戒治理机制。此时，容易导致地方政府引进的外部负熵流不足以对内部要素形成震慑作用，从而内部子系统的要素之间不能形成有序的非线性机制，地方政府失信行为将藕断丝连、时有发生，政府诚信建设将仍然举步维艰。

3.社会诚信文化氛围缺失。在权力与物质利益诱惑面前，仅靠地方行政主体主观意识的道德约束，不足以抗衡“经济人”自利性的驱动，自然不能形成浓厚的诚信文化底蕴，从而导致整个社会整体诚信意识和守信践诺观念淡薄，地方政府及其公务人员自然也没有形成以诚实守信为荣的道德行为准则和约束机制。

一旦地方政府政务诚信建设的外部约束环境没有得到完善和强化，表现为监督乏力、诚信文化欠缺、惩戒力度薄弱等现象，系统外部的负熵流将不能达到一定正效应，因而，也就无法对系统内部的正熵流（日益增长的个人利益驱动、官重民轻的错误意识、信息渠道闭塞等）形成制约作用。此时，系统整体熵达到一定阈值，系统将处于平衡状态，失去生机活力，政务诚信失范行为形成。[9]因而，随着我国社会主要矛盾的变化，经济转型升级，政府职能改革进入深水期和攻坚期，克服阻碍政府诚信建设的阻力，建设一套适合本土国情的协同治理机制将是历史的必然追求。

三、地方政府政务诚信建设的路径：协同治理

协同理论（Synergetic Theory）源于德国物理学家赫尔曼·哈肯（Hermann Haken）1976年在其《协同学导论》、《高等协同学》著作中的系统阐述，主要包含协调效应、伺服原理以及自组织原理，旨在推动系统结构的有序运行。将协同理论应用于地方政府政务诚信建设领域，既是实践的迫切需求，也是理论的拓展深化。地方政府政务诚信建设难，源于主观意识、制度规范、外部监督、社会诚信氛围的不均衡及其低效组合，制约了地方政府政务诚信的建设和发展。因而，推进地方政府政务诚信的建设不是各项要素的简单叠加，而是各项要素的整合与协同。

（一）加强“为政以信”伦理教育。在市场经济向高质量转型发展而社会信用度却呈下降态势的严峻形势下，政务诚信作为引领社会信用体系建设的风向标，积极克服地方政府推进政务诚信建设的系列道德障碍，是新时代地方政府职能转变亟需解决的难题。首先，将“执政为民”的服务理念贯彻于心，形成自我约束机制。地方政府代表一方人民的公共利益，是受人民委托代为管理公共事务，其行使公共权力的本质在于谋公共利益，服务于广大人民群众，而非以一己之权寻私人之利。因而，加强地方政府及其政务人员服务意识，用强烈的“执政为民”“服务于民”的执政理念克服其“经济人”的自利性，端正“官本位”的错误意识。其次，行政决策以道德诚信为价值导向，摒弃功利主义思维模式。“小康路上一个都不能少”同样也适用于政府诚信建设领域，现阶段地方政府政绩考核唯GDP、公共政策少数服从多数，单纯追求效率的功利主义模式，通常忽略其他少数群体的利益诉求。改变传统的功利主义决策模式，将道德诚信贯穿于行政决策的过程中，改革地方政府政绩考核方式，真正地将公平正义落到政务活动之中，才能提升公众的获得感、幸福感，构建良好的政府形象。

（二）积极推动“立法+重点制度”建设。当下正处深化改革的攻坚期，克服地方政府政务诚信建设阻力，亟需加强制度规范构建特别是政务诚信立法的建设。一方面，目前我国行政法律体系不完善，主要在于行政法律研究起步较晚，加上国内改革形势严峻，大量法律法规亟待制定和完善，立法任重而道远。对政务诚信建设内容及其相关原则作出明确规定，推动地方政府政务诚信建设有法可依。另一方面，鉴于当前政务立法空间的局限性，应重点加强行政程序改革、政务公开、信用评价、失信惩戒、失信补偿和救济、行政机关公务人员诚信等具体制度建设，形成微观上每个环节都有据可依。

（三）构建“互联网+政务诚信”互动路径。基于现阶段已经建立的“全国信用信息共享平台”以及最高法建立的“中国执行信息公开网”，对于地方政府违背政务诚信建设的行为形成了一定的制约作用。但我国幅员辽阔，地方政府群体数量庞大，外加上各地行政环境的差异性，使得高层建设的失信约束机制范围受限，另外，地方政府推进社会信用体系建设的行政举措关注点在社会诚信、商务诚信，而对于自身的诚信建设投入度不足。因而，鉴于新形势下网络工具大众化的发展趋势，人人会使用自媒体已形成大势所趋。借助于网路工具，设计一款针对于政务诚信建设的APP，内容既涵盖中央以及各地纪委查处的失信案件，也包括政务诚信法律法规、规章制度以及政策内容的学习，还可以设置多元主体参与举报板块等政务诚信内容，并实行学习积分制，从而形成多元主体共同参与、监督的有效制约途径。

（四）营造“内部+外部”诚信环境。地方政府政务诚信建设是双向互动的积累过程，一方面，作为政务主体的地方政府及其政务人员，一切行政活动首先要秉持诚信原则，坚持公平公正。通过网络诚信学习、不定期举行诚信主题教育生活会、诚信行政检查督查等实际活动，使得地方政府内部自上而下形成浓厚的诚信行政氛围；另一方面，政务活动的目标群体——社会公众，要客观地了解、参与地方政府的政务活动，采取正确的态度、行为支持、参与政务活动，正确利用网络工具，网络并非法外之地，对伺机扰乱政务诚信建设的“键盘侠”、恶意污蔑的舆论行为要给予相应的行政惩罚，并通过网络、媒体等方式进行公开，倒逼社会公众遵守政务诚信相关建设，共同营造一个风清气正的政治环境。最后，充分利用当下信用建设契机，有效结合政务诚信、商务诚信、社会诚信以及司法诚信，构建一个互通互联、成熟的社会信用体系。

结语

地方政府政务诚信建设是整个社会信用体系建设的关键，对商务、社会以及司法诚信建设都有一定的深远影响。目前存在的阻碍地方政府的影响因素，极大地限制了政府诚信的构建，挑战了法律以及党中央的权威形象，从而影响政府公信力的提升。通过从政府组织内生以及外生性阻力的视角，结合协同理论，有效整合道德伦理约束、法律制度制约、多元主体切实参与监督以及诚信文化环境塑造等因素，致力于促进地方政府由政务诚信失范向政务诚信转型升级，构建政府与社会公众的和谐关系。