无效行政行为的认定分析——以“没有依据”为切入点

郭 政

（河南检察职业学院，河南 郑州451191）

在讨论行政行为无效理论之前，对于行政行为无效的内涵这个基本问题应当予以阐述，“无效”一词在人们正常认知里通常是指没有效力，没有效果。在我国，行政行为的“无效”根据内容的差异区分为广义说和狭义说。广义说认为，行政行为无效的原因包括行政行为被撤销、变更或者废止。狭义说则认为行政行为只有存在重大且明显违法情形时才使得无效。行政行为作为实体法概念，与之对应的便是救济法上的确认无效之诉，行政行为的重大且明显违法也因此留下永续否定之可能的空间。[1]确认无效判决在2015年5月施行的《行政诉讼法》（以下称新《行政诉讼法》）第75条中得以正式设立，该条将“重大且明显违法”作为行政行为无效的判断标准，并列举出行政行为“实施主体不具有行政主体资格”“没有依据”等法定无效情形。作为法定无效情形之一的“行政行为没有依据”也因此走入司法实践。2018年施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下称新司法解释）第99条第1款第2项将其细化为“减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据”。但是行政行为“没有依据”的内涵到底是什么？司法实践中行政行为“没有依据”又是如何认定的？法官在审理相关案件时该如何领会该条的立法原意？针对这些问题，本文将从行政行为“没有依据”的背景知识、司法实践中行政行为“没有依据”的判定情况以及对行政行为“没有依据”的正解三个方面入手，以期回应司法实践中较为普遍存在的判定问题。

一、重大且明显违法：行政行为无效的根本识别标准

较之于新《行政诉讼法》施行前司法实践中寥寥无几的确认无效判决，自其施行五年以来，适用确认无效判决的案件数量逐年递增。作为法定无效情形之一的行政行为“没有依据”也有广泛适用。但是“行政行为没有依据”这一法律条款给各级法院对其内涵的理解带来了困惑，导致司法实践中适用该条的确认无效判决问题凸出。究其原因，主要是各级法院在确认无效判决和撤销判决区分上的困惑，未能准确认识二者之间的适用界限。因此，阐释行政行为无效的根本识别标准这一背景知识有助于对行政行为“没有依据”立法原意的准确把握。

（一）重大且明显违法的根本识别标准

理论上关于行政行为无效的根本识别标准主要存在两种学说:一种是重大瑕疵说，该学说以法律秩序的保障为理论基础，将瑕疵是否重大作为行政行为无效的识别标准。一种是明显瑕疵说，该学说的理论基础是具有明显瑕疵的行政行为已经不再具备法安定性的适用基础，应被认定无效。上述两种学说几乎不存在差异，明显瑕疵说被德国所采纳，经过发展，该学说也吸收了瑕疵的严重性。[2]这一学说亦被我国新《行政诉讼法》第75条所采用，“重大且明显违法”的标准得以确立。

（二）守护实质正义：救济形态的例外

行政行为作为法律秩序重要组成部分，理应受到法安定性原则之拘束，即行政行为一经作出，效力便伴随其存在，但如果行政行为存在重大且明显违法，则自始不产生效力，行政相对人可以不履行该义务，并可直接主张该行为违法，且不受诉讼时效约束。由于无效行政行为违背了法实质正义的内在要求，可认为其已丧失正义价值的基本品格，自始不产生效力。易言之，法安定性基于无效行政行为的重大明显违法需向法实质正义作出让步。但这种让步需存在明确界限，不能随意否定行政行为的效力，即只有在行政行为具有重大且明显违法时，才能打破业已构建的法律秩序。确认无效判决虽然打破了法安定性原则的束缚，但无法成为常态的救济方式，也只能是一种例外抗争。行政行为“没有依据”作为法定无效情形，也应遵循上述例外特性。因此，当法院在面对界限模糊的行政行为“没有依据”的无效情形和其他可撤销情形时，应将撤销判决作为优先考虑的判决形式，而非径直认定行政行为“没有依据”，进而避免将上述例外救济形态常态化。

二、司法实践中行政行为“没有依据”的判定现状

文章以新《行政诉讼法》第75条为切入点，分析司法实践中行政行为“没有依据”的判定现状。

（一）司法实践中行政行为“没有依据”的判定现状

自确认无效判决这一判决方式在2015年新《行政诉讼法》中正式确立以来，司法实践中出现大批因行政行为“没有依据”而确认无效判决的案例，根据这些案例，笔者将司法实践中经常适用的几种无效情形总结如下。

1.行政行为因没有事实依据而无效

在郭某某与鄄城县房地产管理局行政补偿案中，[3]法院认为，被告在征收过程中没有核实被征收房屋的所有权人，即将邢某某确定为被征收人和补偿对象，与其签订房屋征收货币补偿协议，侵害了原告的合法权益，属认定事实不清，主要证据不足，于法无据，应确认无效。在孟某某与卫辉市国土资源局资源行政管理案中，[4]法院认为，本案所争议的国有土地使用权已在1996年由卫辉市人民政府收回，原告并非该土地的原使用人或实际使用人，不存在非法转让的事实，被告不能说明收取原告罚款30000元的依据，其罚款行为因缺乏事实及法律依据属重大且明显违法，应认定为无效。

2.行政行为因超越职权而无效

在李某某与永州市房产局行政登记案中，[5]法院认为，被告作出的撤销登记属于注销登记范畴，但被告撤销登记的职权已经变更至永州市国土资源局，因此该撤销登记的行为属于超越事务管辖权，应认定行政行为无效。在张某某与民权县野岗乡人民政府土地登记案中，[6]法院认为，依照《河南省土地管理法实施办法》（1991年修订）第十条第一款之规定，集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发《集体土地所有证》和《集体土地建设用地使用证》，确认土地所有权和使用权。本案中，第三人所持有的1996年集体土地建设用地使用证系被告颁发，该行为实施主体不具备颁发该证的资格，应当认定该登记行为无效。

3.行政行为因没有法律依据而无效

在李某东、李某球城乡建设行政管理上诉案中，[7]二审法院认为原审确认协议中涉及唐某某房屋补偿事项的内容因明显无法律依据而无效，并无不当。在刘某、赵某等与濮阳县国土资源局等资源行政管理案中，[8]被告濮阳县房管局在办理房产证过程中，没有尽到审查义务，且未能提供为第三人朱某办理在集体土地上的自建房屋颁证的法律依据，故其颁证行为于法无据，应认定为无效。

4.行政行为因一般违法而无效

行政处分的合法性如果丧失了法律保障的基础，其效力必然要予以否定，对此可将该否定分为行政处分的无效和可撤销。二者都属于行政行为违法的结果，但上述违法之程度却截然不同。行政行为无效必须是因为重大且明显违法而无效，如果只是一般程度的违法，行政行为只需撤销即可。司法实践中将上述两种情形混淆的判例也大量存在。在张某与东海县民政局行政登记案中，[9]法院认为，被告作出的结婚登记行为违法，因此该结婚登记依法不发生法律效力，应认定该登记行为无效。

（二）司法实践中行政行为“没有依据”的适用分析

由于新《行政诉讼法》对行政行为“没有依据”这一条款的模糊规定，各地法院在适用行政行为“没有依据”时呈现出诸多乱象，我们也能从上述判例中窥得其冰山一角，比如行政行为缺乏事实依据、行政行为的一般违法、行政行为超越职权本应作出撤销行政行为判决，法院却未依法作出确认无效判决。当然司法实践中也有正确适用的判例，比如行政行为没有法律依据而无效就完全尊崇了立法原意。之所以司法实践中出现上述分歧，主要是由于法院对行政行为“没有依据”的真正内涵把握不到位，导致司法实践中在适用该条款时裁判不一，笔者认为，明确行政行为“没有依据”的真正内涵，统一适用标准，有利于解决法院在适用该条款时出现的困惑。

三、行政行为“没有依据”的理解

学者沈岿认为，法官在面对法律条款时会出现两种截然不同的情况，那就是，要么小心谨慎，可以做到几乎不用，要么基于自己对于法条的理解，大胆适用。[10]行政行为“没有依据”这一模糊的法律条款在司法实践中的适用乱象几乎完全符合这一观点，从而导致司法实践中出现混乱的法律适用状况。尽管新司法解释将这一条款细化为“减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据”，但是司法实践中对该条款的错误适用依旧存在，为此，笔者欲运用法释义学方法来明晰该条款的真正内涵。

（一）“依据”专指法律规范依据

学界对于行政行为“没有依据”中的“依据”真正的内涵存在分歧，有学者认为该“依据”指的是事实依据，[11]这种观点只是少数，另有学者认为基于确认无效判决的独立性，应认为“依据”的真正内涵就是法律规范依据，通常情况下，规范和“依据”相关，“根据”往往和事实相对。[12]我们也可以由此得出“依据”和“根据”分别对应的是规范问题和事实问题的判断。同时，我国实体法和司法解释也验证了这一判断，比如，《中华人民共和国行政强制法》第58条第1款，[13]2018年《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第99条第2款[14]明确规定“依据”为法律规范依据，据此，笔者认为，“依据”的内涵存在唯一性，也即到底是事实依据还是法律规范依据，二者只能选其一，笔者赞成法律规范依据，也就是行政行为只有在没有法律规范依据的情况下才能被认定为无效。

（二）“没有”专指不存在

“没有”一词可理解为两种含义；一是未明示，即行政机关在作出行政行为时适用了法律规范，只是未明示具体法律名称和条款。二是不存在，即行政机关作出的行政行为在现行法律规范中无法找到法律依据。未明示可认为行政行为的程序存在瑕疵，[15]但此种程序瑕疵无法达到致使行政行为无效的程度，因此将“没有”等同于未明示有扩大行政行为无效范围的风险。那么再论证“没有”等于不存在是否正确，行政机关作出的行政行为要遵循法律保留原则，需要得到法律的授权，如果行政机关在法律授权缺失的情况下作出行政行为，此时我们可以认为该行政行为不存在法律规范依据，达到重大且明显违法的程度，可被认定为无效。据此，可以得出“没有”专指不存在的结论。

总之，法院在适用“行政行为没有依据”这一条款时，需要两步即可认定行政行为是否无效，第一，行政行为有无缺乏法律规范依据；第二，是何种原因导致缺乏法律规范依据。行政行为只有在同时满足“不存在”和缺乏“法律规范依据”的条件时，法院才能认定该行政行为为无效。

四、结语

作为法定无效情形的“行政行为没有依据”，其存在的价值之一就是通过对行政行为效力的否定，从而实现法实质正义之目的。司法实践中因法院对该条款的错误认识而导致的判决乱象问题应予以纠正。因此，法院一方面只有在行政行为同时满足“不存在”和缺乏“法律规范依据”的条件时才能认定行政行为无效。另一方面，“行政行为没有依据”应在满足“重大且明显违法”标准的前提下，法院才可以认定行政行为“没有依据”。