公共财政在养老服务中的作用探析——以S 市养老服务经验为例

李 婧

（武汉大学政治与公共管理学院，湖北 武汉430071）

中国作为世界上最大的发展中国家，由于历史、政策等诸多复杂因素的影响，形成了具有中国特色的经济结构、人口结构和区域发展特点。目前，人口老龄化趋势使全社会面临着巨大的养老压力，我国养老设施的床位数量还没有达到国际公认的占老年人口总数5%的比例，①养老机构设施设备、养老服务工作人员素质、养老服务质量水平仍存在着巨大的发展空间。公共财政作为政府管理和服务社会的物质基础，是市场的有益补充，能有效调节资源分配，满足社会公共需要，进一步补足由民间难以完全充分提供的设施、人才和服务。本文主要阐述公共财政在养老服务中的支持作用和当前的局限性，并以S市养老服务经验为例提出对策建议。

一、公共财政在养老服务中的支持作用

在我国，养老服务按照载体不同大体可分为机构养老、社区养老和居家养老三种形式。政府除对上述服务形式有一定程度的支持外，还有对特殊困难老年人承担照料义务，为老年人维权等提供监管职能。政府通过财政预算等形式，作为养老服务的专项资金和投入，助力养老服务发展。而养老服务具有准公共产品性质，其作用具有外部性。良好的养老服务水平和质量，能降低家庭与社会的照护成本，减少因养老问题造成的家庭、社会负担。

（一）基础设施建设需要财政支持

由于养老服务业相对于其他一些行业而言，投资回报周期较长，因此政府通过财政预算专款拨付、彩票公益金、制度奖励、税收优惠等措施加大对公共财政对基础设施建设方面（包括通电、通路、通水，周边的自然环境等）支持。通过新建、改建的方式，从城市整体规划的角度，根据城市人口结构及老龄化程度，配备一定数量的养老服务机构。保障养老用地、用房，提供满足区域内养老服务需求面积的房屋，建立符合老年人精神文化、身体锻炼需求的活动室，装配符合老年人生活基本使用需求的设施设备。

（二）人才队伍建设需要财政支持

养老服务作为服务行业，人才是第一要素，提供养老服务人员的能力素质决定着养老服务的基础设施建设的投入能否合理运用、决定着养老服务设定的服务内容能否充分保障、决定着养老服务的质量水平能否满足老人的需求。人才的培养主要来源如下：一方面，卫校及大专院校的护理、康复、保健专业或养老照护领域专业的高素质人才培养；另外一方面，养老服务公益性岗位的社会招募、专业岗前培训等都需要财政资金补贴。

（三）多元服务内容需要财政支持

随着时代的发展，老年服务的需求也在变化。养老服务从简单地满足老年人基本生活需求，变为了提供健康乐活的新生活方式，服务职能也更加多元。医疗卫生保障、个人情操培养、精神慰藉，甚至临终关怀，都在更高的层面对养老服务内容提出了新的要求，体现新时代老年人对美好生活品质的追求。只有政府才能更好地协调医院、社会组织等社会资源提供综合型、多元化养老服务。

二、当前公共财政在养老服务中的局限性

（一）公共财政投入与养老服务发展不相匹配

1.随着人口老龄化速度加快，养老服务需求井喷

在全世界范围内，人口老龄化正在加速。②世界卫生组织（WHO）最新对老年期的划分标准为60岁以上，具体可划分三阶段：60-74岁为年轻老人，75-89岁为老老年人，90岁以上为长寿老年人。据联合国调查，预计到2050年全世界60岁以上人口总数预计将达到20亿，约占世界总人口的22%。而我国老龄化的速度将快于世界平均水平。据第六次全国人口普查获得的信息，截至2010年，全国60岁及以上老年人口已经达到1.776 亿人，占总人口的13.26%。预计到2020年我国的老龄人口将达到2.48亿人，到2050年将达到4.34亿人。③2020-2050年为我国人口老龄化最快的阶段，预计老年人的比重将从15.6%上升到25.8%。预计到2030年，65岁及以上人口将超过日本，成为老龄化程度最高的国家。④庞大的老龄化人口对养老服务提出了巨大的需求。

2.政府投资力度有限，养老服务供给跟不上需求的增幅

据《2010年度中国老龄事业发展统计公报》，截至2010年底，我国共有各类老年福利机构39904个，床位314.9万张。公共财政只能解决部分资金问题，公共财政投入的方式也较为单一，多采用政府购买模式。相比快速发展的前沿技术，养老服务与大数据、人工智能、云计算等有机融合度不高，养老服务智能化、数字化程度不高，无法满足老年人日益发展的个性化养老需求。不断增长的养老服务需求与社会养老供给能力不足之间的矛盾日益突出。

（二）公共财政对养老服务的支持重点有待权衡

据调查，多数老年人在考虑入住养老机构时，从服务费用、人际交往到服务质量都会较为担心、有所顾虑，往往还是以家庭养老为主。然而，我国的财政支持对居家养老明显不足，这种政策选择也与实际养老需求产生偏差，无形间也将政策效果淡化了。可是实际上，居家养老与社区养老相结合的服务形式才可以更好地满足有自理能力老年人的需求。

（三）公共财政在养老服务中的不平衡

由于地方经济发展不平衡，地方政府财力也存在明显差距，养老服务作为准公共产品，依托地方财政投入发展的养老服务也将产生相应的差距。中央政府与地方政府在事权和财权上没有明确划分，医疗保障和养老保障等社保体系不健全，养老服务的定价、成本核算、服务标准监管等缺乏统一的标准。城乡差距、地域差距，缺乏有效的统筹，人们在不同生命历程中享受到的健康资源差异会累积到老年时期，导致必然存在不可逆的群体差异。

三、以S市养老服务经验为例分析总结经验

（一）案例概况

截至2018年，S市60周岁及以上的老年人达到180万，占户籍人口的26%。在老龄化进程中S市呈现出来得早、基数大、增速快、寿龄高、区域不平衡的特点。为积极应对人口老龄化趋势，有效解决养老服务面临的问题，S市按照“党委领导、政府主导、社会参与、全民行动”的工作方针，立足为老年人办实事、解难题，逐步建立健全以居家为基础、社区为依托、机构为补充、信息为辅助、医养相融合的“五位一体”养老服务体系。依据《市政府关于印发苏州市老龄事业和养老服务业发展“十三五”规划的通知》文件精神，各级政府要根据经济发展和老龄工作实际，不断加大经费投入，足额保障老龄工作经费。每年市、区两级财政养老服务事业经费按每位60周岁及以上老年人不少于260元的标准列入财政预算，福利彩票公益金留存部分不少于50%、体育彩票公益金留存部分按一定比例用于养老事业，充分发挥公共财政对老龄事业投入的主渠道作用，逐步增加对老年服务设施、老年文化教育、老年活动、为老服务队伍建设等方面的投入。

（二）经验总结

1.大力发展PPP模式

创新投入方式，鼓励吸引社会力量和民间资本投入养老服务。倡导社会各界以多种形式对老龄事业、养老服务业进行慈善捐赠。3年内，S市原则上所有镇（街道）都要以公建民营的方式建成150张床位以上的区域性养老服务中心一家，既能集中供养城乡特困老年人，又能为低收入老年人及高龄、独居和失能、部分失能老年人提供医疗护理、康复保健、生活照料、精神慰藉等全托、日托和临托服务。

2.加强政策导向

S市政府出台了一系列文件，公共财政资金助力当地养老服务的发展。市政府印发《关于苏州市区域性养老服务中心建设的实施意见》，决定用3年时间对全市镇（街道）敬老院进行升级改造或新建区域性养老服务中心。《2018年苏州市区域性养老服务中心项目奖补资金的通知》规定，市财政对区域性养老服务中心的开工建设或者开业运营给予奖补。

3.医疗卫生与养老服务相结合

2004年，S市开办了第一家养老护理院——福星护理院，通过卫生许可、人社医保定点、民政政策支持纳入养老机构管理，为老年人提供养老服务，最终实行医疗与养老有机结合、个人自费与医保结算互利互补，满足失能失智或部分失能失智老年人集中养老的护理院模式。经过多年的发展，目前，全市建有55家医保定点的养老护理院、91家老年康复医院或病区，共计146家养老护理型养老机构、36047张护理型床位，护理型床位占全省的60%、全国的10%。S市医养融合、医保定点的护理院养老模式较好地满足了失能失智或部分失能失智老年人在家无法养老必须入住机构养老的刚需服务需求。截至2018年，S市全科医生、家庭医生的签约率超30%，为居家养老老年人提供了日常保健、照护、问诊等基本医疗卫生服务。

4.保险服务与养老服务相结合

S市2008年底开始探索政府为老年人购买人身意外伤害保险，2010年底开始在全市推行养老机构综合责任险、居家养老服务组织责任险和老年人人身意外伤害险“三项惠老保险”，通过政府出资买单、统一招标采购、商业化运营，让老年人或家庭和养老服务机构从中受益。如2017年财政共投入2326.87万元为全市65周岁及以上老年人购买人身意外伤害保险，为6万多张床位的养老机构和所有社区居家养老服务组织购买责任保险，老年人在S市范围活动出现意外伤害或死亡都可申请由保险公司理赔。“三项惠老保险”的实施，替老年人及其家庭打造了抵抗意外伤害的“防火墙”，为养老服务机构撑起了养老服务风险的“保护伞”。

5.科技平台与养老服务相结合

2007年，S市就尝试利用现代科技，依靠专业服务团队上门为居家老人提供生活照料等养老服务，解决了高龄老人居家养老的生活难题，提升了他们居家养老质量水平。通过10多年的建设发展，目前已广泛应用现代通信、数据处理、智能呼叫、电子地图、二维码、手机APP、微信平台、门户网站等现代科技为一体的居家养老服务综合平台，通过自主招聘培养的专业居家养老服务队伍，整合优秀的社会服务企业加盟，上门为居家养老老年人提供家政便民、医疗保健、物业维修、人文关怀、娱乐学习、应急救助等六大类53项的标准化、专业化、亲情化、全方位生活照料居家养老服务，打造了没有围墙的“互联网+居家服务”的虚拟养老院模式。建立的养老服务数据资源中心及应用服务平台，已经实现了面向三类对象的服务功能：第一面向政府部门，四级数据统一上报，通过统计分析形成决策支持，实现养老业务数据的可视化展示，实现下辖养老服务主体的运行监管；第二面向社会组织，向机构开放公共养老数据资源，辅助提升服务能力，打通医养融合数据通道；第三面向公众，同时提供微信端、网页端两大入口，可以实现养老机构、居家养老服务组织等服务信息的自助查询，以及在线预约等。

6.标准化提升养老服务质量

S市政府高度重视“标准化+”的作用，以标准为抓手，帮助企业搭建养老服务的标准体系，对养老服务的定价、流程规范、服务标准监管等建立统一的标准。S市《质量提升政府奖励细则》，对质量提升、标准创新和商标品牌创建给予10万元到100万元不等的奖励，进一步激励企业高质量发展。如S市居家乐养老服务中心，作为承担了S市古城区大部分社区的居家养老服务政府采购的第三方社会组织，顺利通过省服务业标准化试点后，2018年被评为国家级服务业标准化试点项目，同时在企业标准的基础上，积极参与地方标准和行业标准的起草，获得行业内的话语权，从劳务输出变为标准输出。

四、结语

人口老龄化是影响社会稳定和经济可持续发展的民生问题，而养老服务的提供与占用一定程度上为准公共物品又密切关系着个人的利益。养老服务既需要有效预防政府“越位”导致的财政紧张，也要避免了政府因“缺位”导致的不作为。应进一步明晰了政府和市场的责任，处理好政府与市场的关系，保证可持续和公平的筹资，开展“健康老龄化”“积极老龄化”“老年友好环境建设”。

注释

①周燕珉.老年人对高端养老公寓的需求分析（一）[N].中国房地产报，2013-03-25（C08）。

②世界卫生组织——《关于老龄化与健康的全球报告》。

③李本公.中国人口老龄化发展趋势百年预测[M].华龄出版社，2006。

④韩俊江，王天鑫.我国公共财政支持社会养老服务研究[J].中国劳动，2015（16）：46-49。