居委会、村委会制度的法学思考

2020-02-25李美

法制与经济 2020年2期

李美

（黑龙江大学，黑龙江哈尔滨150080）

所谓基层群众自治，是指在我国城市、农村或企业的特定范围内，全体居民、村民或职工依照国家根本法和其他基本法律的规定，选举产生自治机关以自我管理本区域内的公共事务、服务本区域内的群众的基层群众治理模式。基层群众自治制度历史发展悠久并伴随现代化进程逐步推进，业已成为最广泛的一项基层民主实践活动。村委会制度、居委会制度和企业职工代表大会制度是我国基层群众自治制度的基本内容，是保障农村地区居民、城市居民和企业内劳动者行使法律赋予的民主权利、实现特定区域内群众自治的重要制度依托。其中村委会制度、居委会制度在我国发展历史长、普及程度高，是基层群众自治制度的基石。

一、当前我国村（居）委会存在的问题

（一）自治范围受限

首先是地域范围仅仅限于本辖区；其次是自治权主要限制在一般事务管理上。“这就制约了基层群众通过自治组织参与国家其他重要政治活动的机会，而现有的自治事项对于实现群众的政治意愿又价值不大。”即使在处理自治范围内的事务，作用也不明显。例如，在发挥调解职能，协调解决辖区内的普通纠纷时，村（居）委会并没有相对应的权力去处理、裁决，仅仅处于中间人的角色，对纠纷各方居间调停，试图通过劝说达到息事宁人的目的。显然，这种角色对辖区内的居民和组织的影响力是不够的，调解时，部分人员和单位甚至拒绝出席参加调解。①长此以往，辖区村（居）民对村（居）委会的信任度会降低，从而影响村（居）委会的公信力。

此外，在城市随着业主委员会、物业管理委员会等组织的出现，在农村随着经济合作社、社区组织的出现，原先属于村（居）委会职责范围内的一些事项也被其取代，使得村（居）委会的自治范围更加受限。

（二）选举程序不规范

“程序是民主的灵魂，没有正当的、规范的程序，就没有正当的民主结果”。当前，村（居）委会选举程序方面的问题主要有：第一，秘密投票制度执行不彻底，部分采取公开举手表决方法；第二，选举委员会组成成员的推选程序不规范，往往跳过村（居）民会议，由基层政府直接任命或者指派；第三，候选人推选不公开、不公示；第四，在实施流动票箱选举的地区，对票箱监督、管理不到位，给候选人暗箱操作留下空间；第五，对委托投票控制不严，电话委托、书信委托和一人多代票等现象严重；第六，对选举人资格审查把关不严，不满法定年龄的、已经去世尚未销户的、不是本辖区选民参选的错误时有发生。②

（三）村民会议监督权落实难

直接民主是最能体现民众意志的民主形式。村委会制度的设计初衷也是将村民会议作为重要的权力机关，试图把村委会置于村民会议的监控之下，以此达到直接民主的目的。由于考虑到村民会议召集难度大、实务中不易操作等问题，立法者设计了村民代表会议这一机构作为村民会议的替代者，代为行使职权。然而，村民代表的选举并不像村委会成员选举那么公开、透明，群众推选村民代表的热情也不高，导致村民代表难产，村民代表会议流于形式。由此导致村委会脱离村民会议的监督。

二、当前我国村（居）委会存在问题的原因分析

（一）与基层政权及其他组织关系界定模糊

在我国不少地方村（居）委会自治组织与乡、镇（街道）关系界定模糊，各自分担的责任没有明确的界线，导致角色冲突，使得村（居）委会自治组织的自治性受到了不少的限制。村委选举等相关事项的行进经常会受到乡、镇政府、街道办事处的干预。村（居）委会还要经常帮助乡镇政府、街道办处理一些琐碎的行政事务。在一些经济落后的地区，村（居）委会的正常运转需要乡镇等地方政府提供经费。因此，种种界线的模糊，村（居）委会长期扮演政府机构的行政末梢角色，使得基层的群众自治组织的自治自主性受到很大的限制。

（二）民主选举中法律制度存在问题

《村民委员会组织法》与选举有关的规定条例不够具体，实践中会发现很多条例无法具体操作。首先，对贿选的法律界定不明确，虽然在法律法规中有提到禁止贿选的行为，但是具体的规定没有列出。所以当各种各样的贿选现象出现时，不能通过明确的法律法规予以禁止，导致民主选举中贿选的行为时有发生。③其次，没有明确的查处人员。一旦在民主选举的过程中，出现一些不当的行为现象，执行主体不明确，导致查处时出现相互推诿等不良现象。再次，民主选举制度安排缺乏明确规定。比如差额选举，如何保障差额选举的选举人之间长效公平地开展竞争，法律制度上却没有明确的规定。最后，法律责任的追究界定不清晰。对于扰乱民主选举的行为，如何追究他们的刑事法律责任，构不成犯罪的行为只能追究他们的行政法律责任，不仅责任形式单一而且处罚过轻。

（三）居民和村民法律意识薄弱

虽然近年来随着经济社会的发展，民众的政治意识有所增强，但就目前看，群众的民主素质、民主能力不高在广大地区依然普遍存在。民主法律意识淡薄，推动基层群众自治的内在动力就显得尤为不足，村（居）委会正常作用得不到充分的发挥。由于曾长期处于政治上的弱势地位，广大农民群众习惯于接受“自上而下”的管理，通过民主议事让自己当家做主来影响和决定全村大事，很多村民还没有形成认识习惯和主动意识，还不习惯于按民主程序行使民主权利。部分村民以个人利益、眼前利益为重，大局意识和整体意识欠缺，对村务管理关心不足；在一些经济欠发达地区，参与民主管理并不能给自己带来更直接的实惠，使得一些村民也慢慢失去了民主热情。民主法律观念的缺失，使得部分村民对民主实践的进程漠不关心，参与的积极性和主动性不强。

三、解决当前村（居）委会存在问题的法律措施

（一）依法界定政务和村务范围

现行法律对村（居）委会自治范围规定过于宽泛，制约着村（居）委会职能的发挥。但法律规定过宽也是为更好地发挥示范、统领作用，具体处理此类问题还需依赖地方性法规的具体规范。为此，笔者建议各省、自治区、直辖市人民代表大会应在坚持《村民委员会组织法》确定的基本原则基础上，结合本地区实际，研究制定相关地方性法规和制度政策，依法界定政务和村务的范围界限，明确职责，规范权力。④

要明确乡镇政府指导村委会工作的具体范围和方式。划定指导界限，“明确指导应当是非强制的、建设性的，不得采用直接命令方式，避免行政权力干预自治权。”

（二）完善对民主选举程序的规范

当前法律对基层自治组织选举工作规定过宽、过粗，可操作性不强，为此可以制定具有普遍约束力的一般法规制选举程序，保障基层自治组织的选举工作有章可循。⑤

笔者认为有如下问题需要在统一的制定法中明确：第一，明确差额选举的比例和差额产生办法；第二，明确破坏秘密投票时的法律责任；第三，明确界定“贿选”，对贿选行为给予相应的处罚；第四，细化选举委员会委员的选举流程，对入职的委员予以一定的经济补贴；第五，对候选人设定考察机制，选举委员会必须组织候选人与村民见面，见面必须公开，对见面过程予以全程监督；第六，增加选举前培训制度，重点是针对选举委员会委员培训选举流程方面的法律知识。

（三）强化村务监督机构的作用

明确村务监督委员会享有如下权利：1.知情权。对涉及必须提请村民会议讨论决定的事项，必须有两名以上村务监督委员会成员参加会议。确保对村民委员会等的决议、决策知情，必要时可以列席上述会议。2.质询权。对涉及多数群众或者群众矛盾比较集中的事项，比如养老保险征缴、低保评议、小麦补贴以及村级财务公开等事项，有权要求村委会就有关情况作出解释。3.审核权。建立村级财务公开和民主理财事项“一季度一小审、一年一大审”制度，确保上述事项公开、透明。4.建议权。在充分调研论证的基础上，可以对村庄建设和发展事项向村委会提出建议，但要注意不得越权干预村委会的正常履职。

村务监督委员会要加强以下方面的监督：1.村务决策和公开情况。主要是决议是否严格按照“四议两公开”程序进行，是否达到法定人数、是否对不同意见如实记录在档、是否及时公开决议内容。2.村级财产管理情况。主要是村集体土地、集体企业、矿藏等资源资产的运营和资金收支情况是否及时、透明，是否合规合法。3.村公益项目建设。主要是村庄水、电、路、暖、井、照明等基础设施和公益项目的施工质量是否达标，资金管理是否规范。4.扶贫政策措施落实情况。重点监督贫困户识别是否精准、扶贫项目是否产生相应收益、扶贫收益是否发放到位、贫困户退出是否经过必要程序、贫困户大病医保政策是否落实。5.其他应当监督的事项。