论环境污染公益诉讼中检察工作一体化机制构建

2020-02-25李忠萍

法制与经济 2020年2期

李忠萍

（吉林省检察官培训学院，吉林长春133000）

对检察工作一体化机制进行理解，首先要明确“检察工作一体化”与我们一直适用的“检察一体”是不同的两个概念，不能混淆或等同。从理论基础层面看，二者有共通之处，都是运用一体化的理论、机制，同时，二者都是以绩效为目标，强调一体化工作机制，就是为了更好地整合资源、发挥优势，更好地完成检察机关法律监督职能的发挥，归根结底是为了追求办理数量、质量和效果的统一。但是从概念及应用层面分析，二者本质截然不同。“检察一体”又称“检察一体制”或“检察一体原则”，是我国检察制度建立以来一直遵循的基本原则，也是世界各国维护检察权威性、统一性的制度安排和基本活动原则。①而“检察工作一体化”则是按照检察工作整体的统一性、整体性要求，对检察工作机制进行的改革和创新，是检察工作一盘棋思想的生动实践。本文中的检察工作一体化机制即是以此为理论基础，是指各级检察机关通过总体统筹和内部资源合理整合运用，形成上下统一、横向协作、关系密切的有机整体。

一、环境污染公益诉讼检察工作现状

（一）公益诉讼检察人员专业化建设有待加强

相对于刑事检察、民行检察等职能，公益诉讼是近几年来赋予并逐步确定的检察机关新职能、新业务，加之公益诉讼本身涉及领域广、专业性强，检察办案人员的专业化建设面临诸多问题和挑战。主要体现在以下几个方面：1.公益诉讼部门人员配置不足，人员结构不合理；2.现有办案人员知识储备、理论研究不足；3.环境保护法律法规掌握不够、办案经验不足；4.缺少专业化人才引进机制，没有专业化的办案团队和人才库。

（二）环境污染公益诉讼案件线索发现难、成案难

1.内设机构各部门线索移送工作不够

一是公益诉讼作为检察机关的新职能新业务，各部门一定程度上缺少案件线索发现的敏感度，对公益诉讼案件范围缺乏明晰的认识，加之自身业务的繁忙琐碎，导致公益诉讼案件发现和移送不及时或有遗漏。二是没有配套移送机制保障，导致出现线索沉积、丢失丧失时效性等情形，错失公益诉讼监督的最佳时机。

2.两法衔接平台服务功能发挥不足

两法衔接平台目前已经是很多地区检察机关与行政机关衔接应用平台，但监督效果如何却有待考证。原因主要有以下几点：首先，行政机关对线索移送工作的重要性没有正确的认识，存在消极移送的心理，而且行政机关往往对刑事证据标准单一，导致案件一罚了之，或者移送的证据不够，导致成案困难。其次，已投入运行的两法衔接信息共享平台在实践中存在各地录入标准不统一、使用软件不统一或不按规定录入数据和信息、平台反映的数据与实际情况不符等现象，都直接影响各地及全国两法衔接平台的联网服务功能作用的充分有效发挥。

3.社会认知度不够，来自群众的案件线索来源有限

环境污染公益诉讼发展至今，经历了艰难的进程，检察公益诉讼制度的确立虽然一定程度上给环境污染公益诉讼提供了更广阔的空间，但是社会的认知度仍然不够，包括公益组织对检察公益诉讼的了解也很片面，公民、其他组织等对于检察公益诉讼的监督范围、程序、途径等更是知之甚少，阻碍公益诉讼案件线索的发现，影响公益诉讼检察职能的发挥。

（三）调查取证和鉴定问题没有得到切实解决

虽然检察公益诉讼司法解释中规定了9种调查取证方式，但实践中调查取证仍然是检察机关提起公益诉讼的薄弱环节，检察机关不具有强制权，缺少相应的法定程序规范。②对于询问笔录、书证收集、现场勘验的程序、方法、制作等也没有相应的规定，一定程度上影响了公益诉讼案件办理。

二、环境污染公益诉讼检察工作一体化构建思路

（一）上下级检察院工作一体化

上下级检察院工作一体化更多强调的是组织管理的一体化，主要从以下三个方面考量：

1.创新调整上级院对下监督指导模式

要以适应司法责任制改革要求和满足公益诉讼新增职能需求为出发点，推行宏观指导为主、微观指导为辅的新型监督指导办案方式，③实现监督指导办案机制，为下级院提供类案分析，为下级检察官提供办案指引，实现案例参考推送、监督线索信息、工作方法共享等。

2.强化上级院对案件办理的审查和协调工作

可以成立专案组或指挥中心，通过业务推进会、案情分析会等形式，统一指挥案件办理。发挥地区优势，可以有效排除地方阻力，集中力量办理案件。

3.探索跨区域协作机制

环境污染类案件往往存在跨区域污染的情形，建立跨区域合作机制存在必然性，这就需要上级院制定相应工作机制，统筹协调，推进跨区域协作与联合行动。对于一些跨边境地区院，可以探索跨边境环境污染公益诉讼案件的协作办理。

（二）线索管理一体化机制

笔者认为，建立统一的案件线索管理平台要从检察机关内外部两方面设计，保障案件线索来源有效性。

1.内部建立统一的案件线索受理、举报平台

依据平台的建立，实践中，可以采用辖区内分区域指定专人作为公益诉讼线索的观察员或联络员，并在乡镇设立检察联络室，便于有效监督和群众提供线索。同时实行线索举报奖励机制，对于举报线索分情形设定标准给予相应奖励金。

2.各业务部门建立线索移送机制，并纳入年终考评体系

在各自职能分工的基础上，指定专人作为联络员，建立内部线索移送机制，及时向公益诉讼部门移交相关线索。可以考虑将线索移送作为年终考评项目，漏移扣分机制可以保障线索不丢失不遗漏，解决了以往办案存在的信息流转障碍和前期证据收集固定缺失等问题。

3.加强与公安、环保、土地、水务等行政机关合作

一是建立双向线索移送反馈机制，加强案件信息的共享利于环境污染公益诉讼案件线索的发现、移送监督；二是建立联络员制度。在公安、环保、土地、水务等部门设立生态检察室，对一些确实需要进行公益诉讼检察监督的案件要提前介入，同时可以加强与环保等专项检查工作的协作沟通，利用专项督察工作发现环境污染公益诉讼案件线索，借助行政机关环保专业优势解决专业短板。

4.调动社会多方力量参与

借助政府中间力量，依托政府、人大、监察委的力量，积极争取各方社会力量对检察公益诉讼的支持，发布支持公益诉讼相关文件，以促进环境污染行政公益诉讼工作落实，如调查取证、积极整改等措施。

（三）案件办理一体化

通过上下级检察院一体化，形成统一案件线索管理、统一研判案件、统一协调人员及办案设备，实现上下级检察院联动办案，提高办案质量。

下级院要积极与上级院沟通，了解上级院工作方向，对标对表、协同一心、同向发力，将本院办理的案件线索积极汇报，争取支持和指导。重大复杂案件及类案办理时，上级院应发挥统筹协调优势，由检察长统一部署，组织相关部门组成案情分析会，并定期召开案件办理研讨会、推进会，对遇到难点问题，以及各院办案经验、业务情况进行讨论解决和汇报。形成上下一体统一、横向联动的办案模式，定期通报案件办理情况，对案件基本情况、公益受损事实、执法依据、行政机关依法履职情况进行落实。

通过案件办理的一体化解决调查取证难问题，借助引导侦查和审查批捕工作加强公益诉讼证据的收集，发挥公诉部门证据固定与运用的优势，及时固定证据，同时在庭审应对中给予支持；案件办理过程中，要探索案件办理统一标准，避免与行政机关、司法机关在认识上存在分歧导致证据不足、不专业的问题出现，实现与公安、法院在证据收集、证明标准、处置费用承担、④专家证人出庭等方面在实践中的可操作性，寻求法律适用上的共识。