沈阳“飞地经济”发展对策建议

殷振瑶 任醒

[内容提要]本文基于对沈阳市“飞地经济”发展状况的实地调研，分析了沈阳市“飞地经济”发展现状以及面临的主要问题，并提出推动沈阳“飞地经济”发展的对策建议。旨在推动沈阳“飞地经济”发展，打造沈阳市经济转型升级新引擎。

[关键词] 沈阳 飞地经济 基础设施

“飞地经济”是一种新型的经济合作模式，是指打破区域限制，通过创新规划、建设、管理和税收分成等合作机制，将因为功能区位不同、资源环境制约、规划或产业配套限制等因素不适合在本区域（即“飞出地”）实施的项目，转到承接区域（即“飞入地”）落户建设。东北地区经济转型升级正处于关键时期，作为东北地区的主要城市，发展“飞地经济”对沈阳推动经济发展、优化产业结构和促进区域经济一体化等都具有重要意义。

一、沈阳“飞地经济”发展现状

沈阳市借助辽中区、新民市、法库县、康平县（以下简称“一区一市两县”）现有的四个省级开发区，划定了总面积16.085平方公里“飞地”园区，明确了园区功能定位和产业主导方向。据沈阳市发改委统计，截至2019年一季度未，“一区一市两县”洽谈“飞地经济”项目124个，项目计划总投资313.15亿元。

为了推动沈阳“飞地经济”大力发展，沈阳市2019年1月出台了《沈阳市人民政府关于支持“飞地经济”发展的实施意见》推进沈阳市“飞地经济”的发展。明确了“飞地经济”支持方向、准入条件、合作机制、鼓励政策和保障措施。

二、沈阳发展“飞地经济”面临的主要问题分析

在各区域的积极探索和相关政策支持下，“飞地经济”在沈阳市县域有所发展，但总体来讲发展还不充分，在推动乡村振兴、促进县域经济发展等方面发挥的作用还不明显，与“飞地经济”优势发展地区相比仍存在很大差距。主要表现在如下方面。

1.“飞地”园区基础设施配套不够完善。基础没施及配套设施是衡量一个园区产业承载能力的重要因素。沈阳已建成的“飞地”园区基本完成了“六通一平”等基础设施，但由于市场化发展水平较低，主要依赖财政资金投入导致部分园区基础设施配套建设滞后，难以吸引龙头企业入驻，影响了项目落地。

2.“飞地经济”缺少统筹规划。江苏、浙江、江西等“飞地经济”较为发达地区都已出台了关于“飞地经济”详细的实施政策，对地区的“飞地经济”进行统筹规划，不仅可以规范“飞地经济”的健康发展，还可以规避飞地园区无序建设和同质化竞争的潜在风险。沈阳“飞地经济”处于起步阶段.发展思路不够开阔，创新探索也不够多，飞地项目的建设流程不清晰，亟需实际操作层面的实施意见。虽然沈阳已出台了《沈阳市人民政府关于支持“飞地经济”发展的实施意见》，明确了一系列的政策及保障措施，但在“飞地经济”的工作操作模式、优惠政策、建设规划等方面还不完备，既缺乏统筹规划，又缺乏可操作性的具体措施。

3.“飞地”项目储备不足。截至2019年一季度末，虽然沈阳市洽谈的“飞地经济”项目共计124个，但其中已签约落地项目20个，在谈项目104个，面临着客商洽谈多、项目落地难的困境。究其原因，主要是新建的沈阳“飞地”园区知名度欠缺，主动招商吸引力不强。同时，已签约落地的“飞地”项目投资规模偏小，缺少对县域产业发展、产业链延伸及转型升级有引领作用的大项目储备，制约了沈阳“飞地经济”的快速发展。

4.招商人员不足且缺少专业性。截至2018年底，沈阳“一区一市两县”77个乡镇共安排300多名财政供养人员负责招商，平均每个乡镇4人，招商人员明显不足。同时，受地区经济发展的制约，沈阳“飞地经济”招商人员专业性不强，对本地区和全市各“飞地”园区主导产业了解不深，对区域性产业转移趋势了解不够，招商目标不明确，影响了“飞地经济”项目的储备。

5.发展模式单一，产业存在同质化竞争。目前，沈阳市的“飞地经济”发展模式主要是筑巢引凤型，即由现有的“飞地”园区作为乡镇（街道）招商引资的承接平台提供基础服务设施，积极推进乡镇（街道）招商引资项目向“飞地”园区集中。在这种模式下，虽然可以利用开发区的闲置土地和优势资源，但是需要前期投入大量的资金完善基础设施建设。如果招商不顺利，还可能会出现既没有项目，也缺乏资金的困境。也就是说，巢建好了，凤却没有引来。目前，由于沈阳市大部分园区都由政府主导开发，为了更好地招商引资，产业园区更多地靠优惠政策来吸引投资，没有按照规划产业进行招商，导致了现有“飞地”园区存在个别产业同质化的现象。

三、推动沈阳发展“飞地经济”的对策建议

1.加强“飞地”园区建设。切实加大飞地园区基础设施建设力度。按照产城一体、宜居宜业思路，不断优化空间布局，水、电、气、视、通信等要素保障全面形成，所有要素保障能基本满足企业投产需求。对于重点园区内配套的学校、医院、酒店、银行、市场、警务室等生活性和公共服务配套设施也应加快完善，吸引投资者投资。在资金投入方面，可以鼓励支持“飞地经济”产业园区电力、供水以及污水处理等公共基础设施，采用PPP方式进行投资建设、运营管理，减轻企业财政负担。

2.统筹规划，建立有效工作推进机制。成立沈阳“飞地经济”协调小组，牵头建立跨区域政府间协调机制，引导各乡镇政府研究制定促进飞地园区落地和发展的相关地方法规和规章;统筹全市飞地经济发展的顶层设计，明晰政府、园区开发主体、入园企业的发展职能定位，出台具体实施细则，明确园区前期规划的审定和监督实施、保障园区外围重大基础设施建设、项目管理实施细则等事项。

3.加强重点“飞地”园区试点建设，增加优质项目储备。从“一区一市两县”现有“飞地”园区中，每个地区选择1-2个园区进行重点试点建设，以东北振兴和“一带一路”为契机，找准区域资源和产业优势，加强与长三角、珠三角、京津冀、长江经济带、一带一路地区的合作，拓展招商渠道和合作方式。可以将这些试点园区作为探索沈阳“飞地经济”与国内重点城市对接的平台，承接本地区主导产业链缺失的“飞地”项目，发展“补链式”“强链式”的承接转移方式，将优势资源转化为优势项目，进而带动整个区域的“飞地经济”健康陕速发展。 4.引进专业招商人才，建立专业招商队伍。一是在招商的体制机制上进行大创新，积极开展专业化、市场化、企业化招商，把招商引资与特色产业园区建设结合起来，进一步明确园区的产业定位。二是整合区域招商力量，大力引进专业人才，配齐配强专业招商队伍。在区域范围内由招商部门成立“飞地”招商小组，选调专业人才。同时，加强和第三方招商资源的合作，广泛借助市场化力量。三是完善招商引资的激励政策，对招商有突iLH贡献的人员要给予重奖，努力营造最优招商引资环境。

5.多模式助推“飛地经济”发展。沈阳市单一的发展模式制约了全市的“飞地经济”发展。因此，沈阳市应该根据区域板块的区位条件、资源优势.产业基础等条件积极探索差异化的发展模式，为整个地区的“飞地经济”发展和产业升级提供新的动能。

责任编辑：梁欣