新时期直管公房管理的发展思路与对策

刘 平

(无锡市梁溪区住房和城乡建设局 江苏 无锡 214023)

因为我国直管公房的产权来源是比较多样化的，且产权经过了不同的历史演变，所以导致了直管公房管理起来比较特殊。由于我国住房管理中缺乏全面的法规制度，直管公房管理的体系每隔一段时间都会进行补充，所以直管公房的产权归置与我国的法律法规及政策有着密切的联系，因此，直管公房与单位房产及私人房产有着较大的区别，具有特殊性及政策规范性。另外，直管公房的本质就是社会福利性住房，其目的就是解决一些城乡困难户的住房问题，所以目前的承租金额较低，远远不能满足直管公房的正常维护管理费用的支出，因此要想有效的解决社会低收入人群的住房问题，就必须对直管公房管理中所存在的问题的采取有效的解决的对策。

一、直管公房的界定及房屋使用功能类别

(一)直管公房的界定

直管公房是指由政府指派的全国住房管理处直营的各类住房，产权还是归属于政府的各种公房。根据《城镇住房保障办法》的规定，保障性住房的来源分为六大类别：1.政府建造和购买、租赁、合法回收、回购或没收住房方面投资；2.政府委托企业进行建设、配套的住房，或者是企业按照和政府约定进行建设、配套的住房；3.企业单位自建的住房；4.产业园区建设的配套住房；5.社会赠予的住房；6.其他途径筹集的住房[1]。相比之下，直管公房的原型是各级行政机关、政党和组织使用的公用公房，其来源的构成和保障性住房的来源有一定的相同之处，但也存在着一些差异之处。直管公房课可以在一定的范围内归属于保障性住房，但历史上直营公房也具有福利性质。

(二)直管房房屋使用功能类别

由于住宅功能上的差异，直管公房分为住宅用和非住宅用两类。

住宅是指住宅专用的房屋，如别墅和公寓，但不包括那些被用于防空及人无法居住的地下室。非住宅，即住宅以外房产类别的所有不动产。主要包括生产性的非住宅和非生产性的非住宅地产[2]。商业地产是指城市的商业单位和企业用于贸易和商业服务活动的房地产，例如商店，餐馆，银行，酒店和其他直接从事商业活动的房产及其辅助住房。由于这种类型的房产为第三产业提供服务，其所有权形式比生产性房产的形式更为客观灵活。非商业房产，也称为商业房产，是指党、政府、军事、保健、文化、教育、科技、宗教和其他部门使用的非生产性房产。不动产的这一部分是国家履行政府职能和确保所需社会福利服务的正常运作和发展的重要条件。

二、当前直管公房管理存在的问题

(一)产权不清晰

直管公房在住宅系统的优化中承担了房改功能，大部分的独套住宅公房已经在房改过程中售予个人(现在一些直管公房因较多没有厨卫、位置地段不好、或者不是成套等一些原因不能房改，以及一些代管或者出租等原因未能按照相关政策进行房改遗留下来了)；在国营企业改革中，直管公房又承担着困帮扶，以较低的租金或者是免租金给一些较困难的国企企业；近年来，直管公房也会被用置在一些突发事件及紧急情况用来应急及维护[3]。这些都是导致直管公房产权不清晰、租赁难管理、处置盘活难的重要因素，很多接管的直管公房没有权属证明，文件资料不完整，很难按照当前的政策进行产权处理。此外，在房屋改革期间，具备完档案资料和产权证明的直管公房基本都经出售，目前现有的直管公房大多数都是没收及其他企业转交，档案资料不齐全的，很难依照现行的政策办理产权证。此外，部分房屋由于边界位置不明确，与厨房共享卫生间，无法申请产权证书。依照我国《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国房地产管理法》、不动产登记相关法律法规，接管通知不是按照产权登记的法律依据，不符合尊重法治、全面治理国家、提高社会治理水平的要求。

(二)到期清退难

直管公房的来源性和历史是较复杂的，住宅租户大部分是搬迁时的历史租户，这种类型的承租人的租赁关系不同于普通住房，特别是拆迁和重新定居、承租人倒闭的破产单位、不符合条件的住房改革和参与住房改革等较多，很多租户都会以各种各样的理由拒绝退租或者涨租，甚至有的拒绝走租赁程序，也拒绝支付租金。对于被移交或原部门单位使用的房屋，单位工作人员在租用该房屋后，视为单位拥有，不与住房管理部门合作办理租赁手续。在法律诉讼中，举证也比较困难，大多作为普通的民事租赁关系看待，因此，大多直管公房到期度很难清退，及时诉讼赢了，在执行的时候也比较困难。原承租人租赁到期后，大多有抵触心理，不愿意配合退房。另外，有些直管公房非住宅房子比较老旧，接管后也无法满足现代商业化的装修理念及要求，承租人也需要耗费大量的装修资金。

有的直管公房在租期届满后，房屋会直接进行公开招租，承租人还没有收费成本，也会有一定的抵触情绪，有些人会放弃承租权，很难将房子清盘。此外，有些直管公房的承租人情况来源复制，有些是用来安置或者是拆迁或者其他单位一叫的原租户，老承租户会认为这是单位的福利，不愿意退房，如果强行执行，可能会造成一定的社会影响，如果通过法律途径来解决，因为各种历史的遗漏问题，诉讼起来会耗时耗力。

(三)规章制度不健全

直管公房现有的管理制度大多都无标准规范性的文件及规章制度，管理规章制度范围太小，没有较稳定的规范政策，无法从实际上解决问题。直管公房的管理制度构建中，主要出发点是解决历史遗留问题，不要只是停留于直管公房管理部门的行政层面，应该深层次规范性的构建相应的管理制度。相比之下，住房保障政策的规章制度较为全面，有政府规范性和相应部门规范性的文件，住房保障的立法工作也一直在进行中。不过，各地区住房保障政策参差不齐，半数以上的市政府没有制定住房安全保障政策，部分地区只有住房安全保障支持政策。尽管如此，近年来，城市保障性住房政策的制定和推广远优于直管公房的相关管理体系的建立。从管理实践的角度来看，将直管公房逐步纳入保障性住房管理系统类别是解决直管公房管理系统和社会发展之间不一致的方法。

在目前的法律状况下，直管公房的法制化与现实之间存在着严重的隔阂。从中央政府、地方政府的角度来看，作为一种历史上存在的保障性住房，目前有效的法律法规是较久远的一些法律文件。我国民法学界目前的法律聚焦于民法法律，住房法律也局限于房产税的相关法律上。保障性住房法律尚未启动具体的修改程序。因此，当务之急是促进各级地区及政府监管并促进有关的立法工作。

三、新时期直管公房管理的发展思路与对策

(一)建立集中统一的直管公房管理新体系

1.构建直管公房管理法制化体系

政府应通过政策对直管公房的存量和维护力度进行一定的强化。在《直管公房管理办法》中以规范性的形式文件明确直管公房资产、产权、产业管理，安全、修缮管理、征收补偿等具体管理细则，尤其是要明确“实行统一管理，不得无偿划拨”的细则。同时需要对直管公房管理相关单位的职责职责作出明确规定，以便充分发挥相关管理单位的行政管理功能，从而确保国家和承租人的合法权益。

2.创建统一的直管公房信息管理共享平台

市级直管公房由市人民政府授权市住保房管部门管理，具体的管理由市公房管理处承担。各区人民政府对辖区里的直管公房的经营、修缮维护、安全管理等工作负有责任，具体的管理则由区住保房管部门负责。市住保房管部门和各区人民政府决定各管理权限，根据市、区分别设置管理账户，直管公住房相关的出售房款、租金及征收补偿款等收益[4]。同时，需创建统一的直管公房信息管理共享平台，对接公房信息系统及各区直管公房信息，实现互联网操作公房承租权变更、接、撤、管等业务，使工作流程更规范化，形成公房业务管理、资本运作、档案信息管理等功能齐全的系统化信息平台。这对提高系统运营效率，加强行业监管，对直管公房的信息、租赁、维修进行动态监管，与地方政府的保障性住房信息挂钩，进行编制条理、标准化的网络化公共住房信息统计分析报告，确保管理决策的实施具有重要参考意义。

(二)整合资源，有效衔接直管公房与保障性住房信息

我国应该整合相关的资源，降低直管公房的管理成本，实行施“统一管理，分类整合”的直管公房和公共租赁住房。具体老说，就是政府来统筹房源的供给问题，将目前的直管公房、单位自管公房及其他住房以廉租住房配租的形式用于公租房使用的现象进行合理的清空。对于困难群众且满足住房保障条件的直管公房住户，可申请承租直管公房为廉租住房，且能享受到实物配租形式的保障，享受廉租住房规定下相应的权利和义务。随着社会经济的不断发展，住房政策在准入门槛、退出机制及租金等方面也应作出相应的调整，从而有效减少转租牟利等不良现象，同同时能为保障性住房提供稳定的财政预算，保障住房的修缮和维护。

(三)分项施策，妥善处置历史遗留问题

1.建立标准分类清理，稳推进非住宅公房租金市场化

直管的非住宅公房承租是计划经济时代的资源配置方式下的产物之一，主要为当时政府为机关事业单位及商业网点配套的用于办公办学分配的公房租户，即“历史租户”，其租赁情况相当复杂，这些租户享受的是成本租金为基础的福利租金。随着社会经济的发展变革，原来的公房租赁制度与经济的发展需要不相符。尤其是2000年之后，大多数国有或集体企业实施了转改制为民营企业，不再承担以前的社会负担，如继续实施传统的公租标准，对于同行业竞争者是有失公允的，也违背了社会主义市场经济的初衷。因此，根据承租单位性质分类清理不应享受“政府规定租金标准”的公房租赁的承租户是相当必要的。对机关事业单位租户，未出台新政之前仍沿用原标准；对改制为民营企业的历史租户，为了保证能顺利过渡，应予以一定的适应性政策并做好政策宣传，根据合同到期顺序分步有计划实施公开招租和调租，计划一到三年内能接轨市场租金；新配置的公房就必须一律实行市场租金标准，委托市财政定点的评估机构进行评估后，经由第三方平台公开租赁。

2.加强公房征收补偿管理，维护国有资产权益

有部分实施征收的单位为完成进度目标，从公房所有人权益中挖出部分补贴承租人或者故意压低公房的评估价格，挪用公用资金。法律程度上，房屋的权利人是特定的，所有权是自物权，所有权人共同决定才能行使收益权，且享有法律的绝对保护，而非物权人都不得侵犯和妨碍，房屋所有权人才能取得房屋的价值。因而，法律上，承租人只能享有房屋征收消除使用权的损失补偿，主要包括承租期间投资的装修、附属实施及相关搬迁费(包括停产停业补偿)，依照损失多少赔偿多少的等价赔偿原则。因此，需加强公房征收补偿管理，杜绝国有资产流失，维护国有资产权益。

(四)引入政府购买服务，推进市场化维修养护服务

探索公房基础服务市场化招标运作，实施服务外包，试点引入社会服务竞争机制，以购买直管公房基础性养护工作服务的形式实施外包，为广大租户用户提供更专业、更满意的服务。公房管理部门可以根据房屋的特定条件每年制定收集指标和维护计划，并采用社会化、市场化的委托方式，让有资质的相关企业实施特定指标和维护计划的服务。相关费用是通过第三方审计估计的，公房管理部门按照企业的费用和微薄的利润原则根据审计结果，付给企业相关的服务费用。

四、结论

直管公房是国有资产中相当重要的资产之一，应根据市场运行规律进行深化改革，做好相关直管公房的管理工作，从而维护国家的应当利益。当前，直管公房的管理过程中还存在众多困难，进行积极有效的探索是非常有必要的，而提高直管公房的管理效率，需要大家共同出策出力，为维护社会稳定，推进市场化，创建和谐社会贡献力量。