廉租房的制度困境与法律准备

游志强

（福建江夏学院 法学院，福建 福州 350108）

住房问题是重要的民生问题，事关人民安居乐业和社会和谐稳定。[1]（P5）廉租房制度是我国住房保障体系的重要组成部分，其在解决住房问题上发挥着至关重要的作用。何谓廉租房？廉租房是指政府以租金补贴或实物配租的方式，向符合城镇居民最低收入且住房困难家庭提供的社会保障性质住房。[2]（P123）廉租房制度作为住房保障的重要内容之一，具有社会“减震器”和“安全网”的作用。[3]（P45）其原因在于廉租房制度兼具调控住房市场和调节收入分配的功能，是低收入家庭解决住房困难、缓解住房分配矛盾的有效手段。从宪法学的角度来看，获得住房是公民的一项基本权利，实现公民的住宅权是国家的一项公法义务，“居者有其屋”是政府应有的宪法承诺。现阶段，中央和地方颁行了系列部门规章、行政法规和政策性文件用于支持廉租房制度的有效运转，但在制度的运行和实践过程中，仍然存在一些问题亟待解决。

一、廉租房的制度困境

目前，廉租房制度在我国各城市已经普遍开展，对缓解低收入人群住房紧张有一定的贡献，然而运行中也暴露出一些问题。

（一）制度依据的法律位阶低且立法滞后

自廉租房制度提出至今，一系列有关廉租房建设的文件规定相继出台，但这些文件仅限于部门规章、地方性法规以及政策性文件，并没有正式的法律文件颁行。由此可见，住房保障方面的立法滞后，不能对住房保障制度进行整体上的设计，也无法规定适当的法律责任。[4]（P132）详言之，立法滞后对于廉租房制度运行的影响主要有三：一是廉租房制度未载入宪法和法律，低收入家庭获得住房的社会保障权利于法无据，难以引起社会的充分重视，各级政府的工作积极性亦不容易调动。二是制度运转过程中具体问题的法律缺位，诸如建设用地取得、经营开发管理、权属登记、房产租赁等问题均存在法律空白，只能参照已经施行的关于普通住房的相关法律规范，但不能忽视的是廉租房与商品房存在本质区别，廉租房具有福利性质，需要制定专门性法律予以规制。三是违规行为的罚则不明确，无论是对廉租房的提供者还是使用者，都尚未规定适当的法律责任，缺少对违规行为相应的法律制裁，不利于保障制度的顺利运转，也降低了工作效率。

（二）尚未设置专责执法机构

政府执法机构在管理廉租房事项中扮演着重要的角色，诸如负责住房保障的规划、分配和监管工作、编制廉租房建设的中长期规划、建立质量监控体系等。[5]（P27）纵观我国廉租房制度的运行现状，各级政府均未编制廉租房建设的年度或者中长期发展规划。我国部分城市虽然在区、县一级成立了廉租办，但是其职责模糊、权力有限，在其权限范围内，很难与住房公积金管理中心、房屋土地管理机构、财政部门进行有效合作。[6]（P24）在十三届全国人大一次会议上，国务院总理李克强在政府工作报告中提出：“加大公租房保障力度，对低收入住房困难家庭要应保尽保，将符合条件的新就业无房职工、外来务工人员纳入保障范围。”这意味着廉租房的覆盖面将继续扩大，各项工作将进一步深入开展，亟需权责明确的专责执法机构管理廉租房制度运转中的各项事务。

（三）准入、退出机制标准模糊

从制度设计的角度来看，《廉租住房保障办法》（以下简称《保障办法》）和《城镇最低收入家庭廉租住房申请审核及退出管理办法》（以下简称《管理办法》）在廉租房准入和退出机制方面的规定尚存值得商榷之处。

在准入机制方面，上述二者明确规定了廉租房的准入流程，但在目标群体定位和排队轮候制度的设计上，主要存在两个方面的问题：一方面，廉租房目标群体定位门槛高，户籍壁垒不利于实现社会公平。依据《保障办法》的相关规定，廉租房的保障对象限定在城市和县人民政府所在地的镇范围内，家庭收入、住房状况等符合市、县人民政府规定条件的家庭。由此一来，进城农民工等大量流动人口、城市中既买不起房、又非低保的“夹心层”则在廉租房保障范围之外。[7]（P61）这与廉租房制度的初衷相悖，廉租房制度设计之初衷，是保障城镇低收入居住困难群体。而随着社会转型的深入，流动人口成为大、中城市的主要劳动力，由于货币支付能力有限和财富积累的匮乏，流动人口在住房市场中被边缘化，亟需通过社会保障体系获得保障住房。另一方面，排队轮候制度不合理。根据排队轮候制度，廉租房的准入顺序主要依据申请时间的先后。但是，基于政策宣传力度和覆盖面、个人获取信息能力等因素的影响，部分亟需廉租房的家庭可能在第一时间内不能提出申请，而导致花费更多的时间在排队轮候上，如此，便不利于廉租房资源的有效分配和资源利用效率的提高。

在退出机制方面，近年来我国廉租房住户退出难的问题日益凸显，已成为困扰政府主管部门的最大难点，危及制度的运转。[2]（P123）从廉租房退出标准来看，基本上以家庭人均收入连续一年以上超出当地廉租房政策确定的收入标准为限。但此一标准在执行过程中亦存在制度漏洞：一是低收入家庭以从事临时性工作为主，收入有限且不稳定，在短暂的观察期内，其工作收入可能会超出低保标准，但事实上，家庭收入超过低保标准并不一定意味着生活水准有明显改善且能支付房屋租金。二是虽然《管理办法》第十四条明文规定有如实申报制度。但由于我国尚未建立征信制度，以家庭为单位忽略了家庭成员的数量变化及除收入外其他家庭资产的增值，而主动申报制度对廉租房住户的自觉性亦提出较高要求，综合各方面因素，廉租房退出机制的执行存在一定难度。

此外，关于违规廉租户的退出罚则，例如对租赁者拒退或转租等违规行为，基于前述原因，廉租房主管机构很难诉诸法律，只能根据有关规定，对违规廉租户采取取消廉租资格、停止福利补贴、处以少量罚款等措施，这对廉租户不足以构成心理和经济压力。退出制度法律责任的补偿性，在相当程度上放弃了惩罚性，违法成本低导致违法主体对廉租房制度初衷的漠视。[8]（P145）

（四）资源获取渠道有限

缺乏资源是廉租房制度实践中面临的又一问题。从《财政部建设部国土资源部关于切实落实城镇廉租住房保障资金的通知》可知，廉租房的资金来源以财政预算为主、多渠道筹集为辅。然而，实践中，地方财政的有限预算往往趋向于投资重点项目，廉租房项目的建设资金比重难达预期，投入缺乏连续性；住房公积金存在效率低和增值有限问题，资金长期沉淀，即期回报率低，缺乏有效投融资机制，甚至出现资金空置等状况。而其他筹资渠道尚未形成制度化，收效甚微。资金缺位造成的直接后果即是廉租房房源匮乏，实物配租比例低。

根据我国《保障办法》的相关规定，廉租房来源主要是：政府新建、收购的住房、腾退的公有住房等。其在实践中亦是存在些许问题，首先，因资金资源获取困难，用于政府新建和收购住房的资金得不到有效保障；其次，政府收购的廉租房，房源主要是房地产开发商开发的空置商品房，其户型面积标准与廉租房的要求并不匹配；再次，伴随着住房制度货币化改革和城市拆迁，腾退的公有住房房源有限，公有住房主要被居住者购买成为私有住房，而剩余部分公有住房往往面临拆迁或者成为危房；最后，社会捐赠亦是数量有限。由此可见，廉租房资源获取之难度。

二、住房保障制度的境外经验

从一些国家和地区住房政策的实践来看，为低收入者提供保障性住房仍是政府的重要职能。美、英、德、法、新加坡等发达国家和地区在长期的实践中形成了各自的公共住房建设与管理模式。[9]（P80）详言之，对这些经验总结如下：

（一）完善的法律制度框架

许多境外国家和地区的公共住房保障政策能够得到有效实施，与其完善的法律制度框架密不可分。在宪法层面上，诸多国家把享有住房的权利提升为一项基本权利，写进宪法。如西班牙《宪法》第47 章明确规定：“凡西班牙公民都有权利获得适当和足够的住房，政府要创造条件、制定法律、保障公民这一权利得以实现。”在法律层面上，英国1919 年便颁布了《住宅法》，1996 年修正，其内容涉及廉租屋定义、政府财政拨款、业主和租户权利等公民住宅权的基本内容，并非低层次的立法所能解决。[4]（P132）美国的《国家住房法》《公共住宅法案》《住房和城市发展法》和《公平住房法》，新加坡的《建房与发展法令》及与其配套的《建房局法》《特别物产法》《土地征用法令》等完备的立法体系，均能给予我们启示。在此需要特别指出的是，英美法系国家多将廉租房等公共住房归于财产法的权属范畴，而大陆法系国家则多将廉租房归于物权法的权属范畴，适用不动产相关法律。在两大法系框架下，考虑到实践中制度运转的复杂性、专业性和技术性，尚需相应的单行法规来解决公共住房实践中产生的问题，由此许多国家和地区有关住房保障的专门立法不止一部。

（二）设置专责执法机构

在机构设置方面，香港和新加坡的经验较为丰富，其设立专责执法机构主管廉租房事项，并编制有廉租房建设的中长期规划。香港设立分工明确的香港房屋委员会，负责制定和推行公共房屋计划，以满足无法负担私营租住楼宇人士的住屋需要，从而达至政府的政策目标。[2]（P123）此外，香港还有非盈利性质的房屋协会，负责策划和兴建部分公共房屋，以较为优惠的租金或价格，把房屋出租或出售给“夹心层”家庭。新加坡则由政府成立建屋发展局(Housing Development Board)，直接隶属于国家发展部，负责新加坡居住新镇的规划、建设和管理，目前已经超过80%的新加坡人民居住在新加坡建屋发展局承建的房子里。在建屋发展局的统领下，新加坡保障住房住宅类型、租房定价均有计划可循，不仅有助于落实规划，也满足居民逐步提高的住房需求。[10]（P57）

（三）目标群体定位明确，准入、退出机制合理

考察境外住房保障制度的实际操作情况可知，发达国家和地区实行的住房保障制度借助于住房征信系统等高科技手段，以科学的计算方式，统计家庭收入、支出及各项资产，由此区分不同目标群体；再通过准入机制设计，使不同居住状况和收入水平的居民享有分阶层优惠。以此促进有限住房资源的优化配置，确保社会福利及时有效地惠及最需要的人群。而如何获取详尽的家庭经济调查资料，与完备的个人信用系统、全国统一信息系统是不可分离的。

在明确的目标群体定位基础之上，还需要配以合理的准入、退出机制，才能使住房保障制度真正发挥有效作用。以香港地区为例，香港地区保障住房准入、退出机制是经过精心设计的。在准入时，申请家庭需要在公屋轮候册上登记，并接受申请人年龄、家庭人数、收入、资产及在港居住年限等方面的审查，在此基础上，按照各项条件综合评估，形成公共住房分配的轮候排队顺序。[11]（P40）在退出机制的设计上，公共住房住户须每两年向房屋署申报家庭资产，如家庭资产超过指定限额，或选择不申报资产，则应迁出所租公屋。香港房屋政策还规定，有关申请人只能享受一次福利政策 （租住公屋或购买房屋），公屋租住权不能“世袭”，当租户户主和配偶去世后，其他家庭成年成员必须再次接受全面的经济状况审查，才可获批新租约。[12]（P32）此外，香港房屋委员会还采取一系列激励措施引导公屋住户主动退出公共住房，如以特别优惠的折扣价出售居屋；以无息贷款的方式资助条件转好的家庭退出公屋等。

（四）资源获取渠道稳定

与国内有限的廉租房资源获取渠道不同的是，境外部分发达国家和地区在保障住房资源的获取上已经形成一套较为成熟的做法。以新加坡为例，在保障住房的资金资源获取上，政府把公积金闲置部分借贷给建屋发展局建造房屋，建屋发展局将房屋以按揭贷款的方式销售给居民，由此可收回资金，形成良性循环。在新加坡，住房公积金制度是“居者有其屋”计划的主要资金来源，其良好的融资势头有助于住房保障制度的健康发展。此外，以融资方式带动廉租房资金资源的还有美国的房地产投资信托制度，由于廉租房投资风险小、收益相对稳定，吸引了许多对资金安全性要求较高的投资者，大量的投资引入，对廉租房建设起到了重要作用。

在保障住房房源方面，美国、新加坡等国家和地区的政府鼓励民营地产企业建设廉租房，并为开发商提供低息贷款或者免税优惠，保障开发商基本收益率；或者在政策上予以倾斜，如土地价格优惠、不收土地费只收配套费。相应地，开发商只要承诺在其建造的商品房中保证建设一定比例的廉租房数量，由此保障住房资源的稳定性。

三、完善廉租房制度的法律准备

廉租房制度改革涉及审批、建设、运营、监督等环节，本部分从法律制度跟进的角度出发，提出廉租房制度改革与完善的方向。

（一）建构廉租房法律体系

法律原则是法律的基础性真理、原理或是为其他法律要素提供基础或本源的综合性原理或出发点，法律原则可以是非常抽象的，也可以是很具体的。[13]（P74）作为社会保障法的组成部分，廉租房法律原则应兼顾以下三个方面： 一是社会保障原则，住宅的社会保障在本质上只能是弥补市场的缺陷，对市场竞争中的弱者和最低收入者提供帮助和救济。[3]（P45）二是平等原则，基于廉租房制度保障对象的特殊性，廉租房法律体系的设计理应体现平等性。三是动态调整原则，廉租房法律体系极具实践性，在制度运转过程中，根据实践中的具体情况可随时做出调整和布局，因此，在制定相关法律时，应综合考量各项动态因素，使得法律体系的建构能够灵活适应社会情况的变更。

关于廉租房法律体系的建构，已有学者指出，应尽快颁布法律，通过法律的形式明确地方政府在住房保障资金投入、土地提供、财税优惠等方面的具体责任和惩罚机制，以法律的形式约束有关行为。[5]（P27）法制化是完善社会保障制度的必经之路，廉租房制度作为社会保障制度的组成部分，是一项自上而下的制度，法律支持是推动制度创新和实施的动力保障。由此，我们可以仿效境外先进经验，促成廉租房立法体系的建构。首先是提升廉租房法律位阶，颁行廉租房专门法，以专门法的形式将廉租房部门规章、行政法规和政策性文件中的内容规范化，以提高廉租房事业的规范性、稳定性和权威性。其次是合理规划廉租房法律制度的框架：在程序上，通过法律明确廉租房保障的对象、标准、资金来源、准入退出机制以及罚则，保证制度实施的公平与效率；在运转中，通过法律规范制度运作过程中涉及的问题，诸如建设用地取得、廉租房的建设供给、房租补贴等；在责任主体上，通过法律明确政府职责，减少行政部门之间的懈怠推诿，亦要明确廉租房使用者的法律义务，明文规定违规行为的罚则。总之，应加快推进廉租房立法，建立健全与城市住房保障相配套的法律体系。

（二）设置专责执法机构，完善运转与监督机制

从前述香港和新加坡的经验可知，住房保障制度之所以能够持续健康发展，应归因于建立专责执法机构，权责明确的机构便于贯彻落实住房保障制度，并及时有效地反映和解决实践中暴露的问题。根据我国廉租房制度的实践情况，应在相关法律实施细则或者办法中，明文确定区、县一级已经设立的廉租办的权责，依法规定其管理廉租房的土地供应、规划、设计、建造、出售和租赁等事项，而不必新设执法机构造成行政机关冗杂。关于上下级行政管理部门之间的关系，上级行政管理部门制定辖区内廉租房管理细则，监督与指导下级行政管理部门，下级行政管理部门承担廉租房日常管理和调研工作。

设置执法机构只是相关工作的第一步，设置后的机构运转与监督机制的设计更具关键性和挑战性。关于机构的运转，即如何调动政府工作积极性，如何把握廉租房建设的前驱性，要实施严厉的奖惩机制和责任追究机制。[14]（P133）例如，为保证廉租房制度实施的公开性、透明性和深入性，需以立法保证多种渠道的监督系统，对廉租房执法机构、财政部门等实施监督。[15]（P330）详言之，权力机关的监督和行政职能部门的监督应结合而行：一是权力机关的监督，廉租房执法机构属于政府机构的组成部分，应当由各级人大及其常委会依宪法及法律的规定对其进行监督。二是行政监督，由政府职能部门对廉租房执法机构展开监督，在监督内容上，包含有财政、审计、监察和督导等；在监督时效上，包含有事前、事中与事后监督。监督机制的目的主要在于利用监管的约束作用，杜绝表面文章和形象工程，以保障弱势群体的利益。

（三）合理设计准入、退出法律机制

在廉租房准入机制的设计上，当前施行的《保障办法》和《管理办法》的弊端如前所述，在新立廉租房专门法中，应明文规定以下事项：第一，关于目标群体定位，不再设置户籍壁垒，建立全国住房征信系统，用于统计家庭收入、支出和各项资产，对我国居民收入的划分标准和阶层进一步细化，严格界定廉租房的住房对象。第二，推广和普及住房征信系统的线上工作。第三，关于轮候制度的资格条件，应综合考量申请人家庭人数、年龄、收入、资产及在某一地区居住年限等因素，形成廉租房排队轮候秩序。第四，完善定期审核制度，各级廉租办应定期对廉租房的住房对象进行资格审查、抽查，这一工作具有现实动态性和地区差异性，应当在实体标准的基础上，根据具体情况灵活调整。总之，在廉租房准入机制的法律设计上，应形成“目标群体定位—住房征信系统评价—排队轮候—定期审核”的工作模式。

关于廉租房退出机制的设计，应当制定合理的、可操作性强的法律标准和罚则。对《管理办法》 第十四条规定的廉租房住户主动申报制度，在专门性立法中应有更为细化的规定，充分考虑各种情况。如资产超过标准或者选择不申报的廉租房住户，应当退出廉租房。具体而言，对于采用住房租赁补贴方式的住户，如若出现上述情况，廉租房管理机构应停止发放补贴；采用提供实体住房的住户，则要求退出住房，若拒绝退出的，则提高租金与市场租金水平一致，或者依法申请人民法院强制执行。关于违规罚则的制定，应针对违规廉租房住户，提高违规成本。对于虚假申报、冒名领取廉租住房补贴等行为，提高罚款额度并记入诚信档案，再申请时重点审核；对于诸如廉租房承租人转借转租、擅自改变房屋用途等违规行为，由廉租房执法机构收回住房，或者停止发放租赁补贴。

（四）立法保障廉租房资源获取渠道

关于廉租房资源获取这一议题，主要涉及资金资源和房产资源两个方面，本文主张在廉租房专门立法时，应将廉租房资源的获取原则和模式以法律条文的形式法定化。在廉租房融资问题上，应将宏观调控、微观筹措原则纳入法律条文中。关于制度的具体设计，一是在宏观上，中央财政进行补贴，中央财政补贴的资金来源主要是土地收益金，通过立法确保一定比例的土地出让金用于廉租住房建设，使廉租房开发建设达到上下结合。[4]（P132）彻底执行《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》第八条的相关规定。二是在微观上，各级政府要积极筹措资金，合理运用、优化配置，创新信贷政策，将廉租房开发贷款证券化，以此拓宽融资渠道。[14]（P133）在廉租房专门法的实施细则中，可以引入房地产信托投资基金（REITS）。[9]（P80）

在廉租房房源问题上，应建立以政府为主、市场为辅的廉租房供给机制。廉租房建设依旧以政府为主导，但应引入市场、非盈利组织等主体，而不是继续向政府相关执法机构施加负担和压力。根据新加坡和香港等国家和地区的经验，廉租房建设过程中引入民营企业是一种普遍趋势，通过有效的优惠政策吸引民间力量可以保障廉租房建设的长效性。[16]（P112）在鼓励民营企业参与建造廉租房的同时，凭借政府机构的公信力，在机构内设置廉租房银行，专门接受市场中适合用作廉租房的房产委托租赁，用于出租给符合条件的廉租户，作为筹集廉租房房源的新方式，并将其模式化运作方式写进相关立法的实施细则中。

总而言之，现阶段仍需加强对廉租房的相关制度设计展开研究，在挖掘问题的基础之上，参考借鉴境外先进做法和成功经验，尤其是在法律层面，完善廉租房制度的法律准备。以政府、社会、市场三者间的互动，引发对廉租房政策和法律的更多关注，形成更广泛的社会效应。