我国高校学生校内申诉制度探析

钱思彤 赵国军

（哈尔滨商业大学，黑龙江 哈尔滨150028）

在我国，高校权力与学生权利在教育活动中容易产生冲突，学校依法享有国家赋予的教育权以及相关权力，学校和老师有权对学生的违规行为予以处分，因为是人为的控制行为，存在拿捏不准或出现偏差的情况，容易对学生的合法权益造成损害。学生如何维权？此时，学生申诉权这一权利应运而生。学生申诉权是学生保障自身合法权益的民主权利的具体形式，也是基本人权的重要体现，不仅有利于保护学生在校享有的合法权利，更有利于增强学生的法律意识和法制观念，更能够对学校权力的行使形成有效的监督。随着依法治校进程的推进，学生的申诉意识也在不断增强。

关于学生申诉权的规定，最新且重要的法律规范是2017年9月1日起施行的《普通高等学校学生管理规定》（以下简称新《规定》），新《规定》的第6章（第59条至第65条）是关于学生申诉的系列规定，是在原规定基础上新增加的一章，对原有规定进行较大的补充与完善，体现出国家对于保护学生权益的高度重视，更是凸显了新《规定》力求学生权益保护最大化的目的，其最大的亮点在于如何在程序上规范和保障申诉制度。

一、学生申诉权的性质

首先，学生申诉权是一项权利。在法理学意义上，权利与义务相对应，权利是能够为自己或他人带来利益的手段；其次，学生申诉权是救济权。在法律上，救济权的存在和行使，是以其它权利存在为前提，当其他权利受到损害时，才可以行使救济权，当学生在校期间的合法权益受到损害时，学生可以提起该项救济权。所谓救济，是指“纠正、矫正或改正已发生或业己造成伤害、危害、损失或损害的不当行为”。[1]申诉权是一项救济权，是以原权利——受教育权的存在为基础的救济权；最后，学生申诉权是请求权。学校的教育权实质上是公权力，作为公权力的行政相对人，学生享有的申诉权同样是一种行政诉权，行政诉权是请求行政机关或司法机关作出公正裁决的一项权利，因此学生申诉权也是一项请求权。

当学生受教育权受到不法侵害时，除了行政复议和行政诉讼、民事诉讼等救济途径之外，还可以行使校内申诉权、校外申诉权。校内申诉权，是学生因对学校的处分或处理不服，或学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，依法定程序向校内学生申诉处理委员会提出请求，要求重新处理的权利。[2]校外申诉权，是向学校所在地的省级教育主管部门提出请求要求重新处理的权利。本文将学生的校内申诉权制度作为研究的重点内容。

二、高校学生校内申诉制度的优越性

（一）是依法治校、依法治国的重要体现

作为学校的两大主体，学校和学生都要依法行使权利，学校按照法律规章行使管理权，学生依照法律规定所享有的教育权受到保护，而学生的申诉权不仅仅是学生的一项应有受教育的权利，也是保护其他权利不受侵害的救济性权利，因此学生申诉权的行使是依法治校的重要表现。当在校大学生认为自身合法受教育权受到侵害，符合法律规定的学生申诉的理由时，可以依法向学校提出申诉，要求重新处理，当申诉依然不能保障权益时，可以依照法律程序提起诉讼，申诉权与诉权的完善有助于学生树立申诉意识与诉讼意识。程序意识与维权意识，是一种法治意识的培养过程，高校学生在校期间法治意识的培养，为今后走向社会能用法律武器保护合法权益打下基础，更有利于依法治国的实现。

（二）有助于树立以学生为本位的育人理念

在高校与学生的关系定位问题上，在传统的观念看来，高校在学生的管理上，拥有绝对权力或特别权力，学生处于弱势地位，是学校行为的受动者。在这样一种特别关系的氛围下，对于学校对学生所做的决定，学生大多只能接受与认可。随着人们法治意识的增强及申诉制度的实施，学生开始对学校的一些行为产生质疑，进而进行申诉维权。学生申诉制度的实施，保护学生的受教育权。高校办学的主要目的是培养、教育学生，为学生服务，学生是学校的主体，非高校管理权之客体。申诉权制度的实施逐步改变了高校以管理权力为本位的思想，趋向于以学生为本位的理念，树立学校是服务主体、并接受学生监督的管理服务理念，不断提高管理服务水平。

但也应该注意，保障学生申诉权，并不是没有限度的保障，也应尊重高校的办学自主权，不能为了限制高校作为特别权力主体的权力、强调学生权利的维护而矫枉过正，要留有高校应有的自治空间，实现高校管理自主权与学生权利保障之间的必要平衡。

（三）有助于节约维权成本

高校学生在校内权利受到侵害时，学生在接受处罚后可以求助于司法寻求权利的救济途径，但是由于高校与学生的法律关系的定性，理论界和学术界众说纷纭，有行政法律关系说、民事法律关系说和双重法律关系说（行政、民事法律关系），高校与学生法律关系性质的界定不同，给案件的管辖、法院的立案和审判带来了很大困扰。目前，我国对于大学生权利受侵害，寻求行政司法救济的案件范围有限，仅受理严重侵犯学生受教育权的相关内容，如入学资格、学籍资格，学位授予、奖助学金、助学贷款等属于教育纠纷案件的受案范围，而其他关于学生在学校管理过程中产生的纠纷的诉讼类别尚存在争议。而这些权利受侵害情形，可以通过申诉救济权利，节约诉讼成本。

三、新《规定》关于学生申诉权的法律规定之“新”解析

新《规定》将高校管理学生的出发点和根本目的定位为保护学生的合法权利，运用法律思维和方式去管理学生，将学校管理与法治建设更好地结合起来，突出了大学生在学校中的主体地位，作为凸显保护学生权益的申诉制度之相关法律规定自然彰显在法制轨道上管理学生、尊重学生、保护学生、维护学生权益的思想。

新《规定》关于学生申诉规定之“新”在于以下几个方面：第一，完善学生申诉处理委员会的结构。在原有的人员构成外，新《规定》增加负责法律事务的相关机构负责人作为学生申诉处理委员会的组成人员。有条件的学校，还可以聘请校外法律、教育等方面专家参加。第二，建立暂缓执行制度。学生提起申诉，学生申诉处理委员会认为必要的，可以建议学校暂缓执行有关决定。第三，明确学生通过行政复议或者行政诉讼获得救济的权利。新《规定》明确“学生对处理、处分、复查或者申诉决定不服的，可以依法提起行政复议或者行政诉讼。”第四，明确了学生申诉委员会的受案范围。新《规定》规定申诉的受案范围为学生对处理或者处分决定。第五，重新规定学生申诉时效。一是在告知学生申诉期限的情况下，学生提出申诉的期限由原来的5个工作日内提出，延长到10日内提出。二是增加了未告知学生申诉期限的申诉时效。第六，细化学生申诉处理委员会复查程序。规定了延长复查期限、暂缓执行、复查意见的作出等。第七，增加有关对校外申诉处理决定作出的规定。这是新《规定》在学生申诉规定中的最大变化，分别对事实与程序的认定作出明确规定。第八，增加了责任追究制度的规定。

四、我国高校学生校内申诉制度的局限性

申诉制度在我国各高校学生管理中都有规定，全国各高等学校根据申诉的精神和要求基本都制定了《学生申诉办法》，或是在各高校的《学生手册》中对学生申诉权的内容进行规定，然而在实施的过程中，效果并不理想，操作的过程也有困难，而且新《规定》在完善学生申诉制度上仍然缺乏相关的程序上的规定。

（一）缺乏申诉处理委员会实体及程序性规定

新《规定》虽然增加了关于申诉处理委员会的成员身份的规定，提高了审委会对申诉行为评判的民主性与专业性程度，但是没有对申诉机构组成中各成员的比例及人数、权利与义务、申诉程序等作出具体规定。而且，在现有的实践中，我国各高校申诉处理委员会存在各种的设置形式，有的高校将其置于校长办公室的隶属之下，有的将其设置为学校监察管理的一个职能部门，有的设置在学生处之下……这样隶属于其他机构的申诉机构的设置形式，难以保持客观、中立的独立地位，难以发挥对高校处分权的监督功能，削弱了高校的申诉处理决定的公信力。

（二）重处理事实，轻程序

申诉处理委员会往往只注重学生违纪的事实，注重是否符合学校规定，而轻视规定的合法性和程序的规范性、正义性。轻视规定的漏洞或者规定中有利于学生方面的表述。在实践中，大多缺少听证环节，只对申述书面材料的审查，导致学生无法当面抗辩。这也是导致学生提起诉讼，学校经常败诉的主要原因。

（三）申诉制度没有形成常态化

一些高校几乎没有申诉案例。一方面学生对申诉制度了解得少，遇到诉求大多通过辅导员反映，向有关部门反映，或者给校长写信等。另一方面，高校为规避申诉和诉讼风险，对于需要作出退学、开除处理的学生，采用劝导其写自愿退学申请的办法，这也是近年来高校成为被告越来越少的原因。虽然以上两个方面的做法也有效处理了问题，但对于大学生受教育权利的保护来讲是不利的。

五、完善高校学生校内申诉制度的建议

（一）明确学生校内申诉受理机构

新《规定》明确规定学校和教育行政部门为申诉机构，但没有明确申诉机构的法律地位，保证申诉受理机构的独立性与中立性。

要保证申诉受理机构的独立性与中立性。一是要改革机构设置，改变挂靠在学校某个职能部门（如学生处）之下的申诉处理委员会体制，可以考虑将申诉处理委员会设置为一个中立机构，即教育仲裁机构。明确申诉处理委员会的权限，法律要以列举式详尽规定，避免模糊不清，赋予申诉处理委员会调查权、审查权、决定权。二是调整现有的申诉处理委员会人员构成，以此保证申诉机构的中立性，在《新规定》规定的有关申诉处理委员会的组成人员基础上，增加参与人员类别的多样性，如职能部门负责人可增加学校纪检等相关具有监督职能的部门负责人，教师代表的范围包括申诉学生本专业与外专业教师，且这些老师应为不参与学生管理工作的教师，学生代表为普通学生，非学生会等学生组织的学生干部等。

（二）明确申诉委员会的受案范围

受教育权是学生所特别享有的权利，其种类很多，那么当受教育权受损害时，并非仅仅体现在关系到入学资格、违规违纪受到处分等问题上关系学生“命运”的重大权利的损害，为保护学生利益，应该扩大申诉范围，还应包括学校对学生作出的使学生认为其受教育权利受到损害的行为，而且这种损害行为是对学生有直接利害关系的教育管理行为，例如，奖助学金的发放。

然而扩大申诉范围也应是有度的，关于“学校、教师侵犯受教育者人身权、财产权等合法权益”的情况实际上大多不适合走申诉程序。人身权、财产权是所有公民都享有的基本权利，不仅仅是受教育权这项专属于学生的权利，关于学生的人身权、财产权受到侵害时的处理，可能涉及公安部门、法院等校外公务部门对此的介入，大多非学校申诉制度所能协调、解决的，当学生的人身权和财产权受到损害时直接通过其他权利救济途径处理，以保证公民的切身利益得到及时妥善保护。

（三）完善学生申诉相关法律制度

一是申诉回避制度。申诉是保障学生权益的程序，涉及学生的切身利益，从维护公平的角度，应该将可能影响申诉公正判定的因素排除在外，以保证申诉结果的客观、公正。可引用法律中的回避制度，明确规定作出处分的人员等直接参与申诉案件的利害关系人，不能成为申诉处理委员会的组成人员，以及与申诉人有其他利害关系的人也不能参与到申诉程序中。

二是听证制度。将申诉程序置于广大学校师生的视野之下，广泛征求校内以及社会人士的意见和建议，实现申诉程序的公开、公正，有利于加强对申诉行为的监督，学校申诉机构在受理申诉后，作出决定前告知申诉人可以申请听证，学生可以表达意见、提供证据，即对自己认为合理的行为进行申辩、质证、陈述的权利。

三是申诉前置制度。对于学校与学生之间的教育管理纠纷，将申诉作为诉讼的前置程序，即如果没有经过申诉的环节，不可以直接以学校为被告提起诉讼，只有在学校申诉结果不满意或学校没有在规定的期限内作出申诉决定，学生才可以向法院提起诉讼。因为学生与学校的纠纷，多数是因学校的内部行为引起的，一般的学校与学生之间的矛盾是可以通过申诉途径解决的，高校本身的教学活动有其专业性、技术性等特征，法院对学校内部的特点没有准确把握的情况下，难以作出公正的判决，所以，将申诉前置，可以提高申诉的利用效率，节约诉讼成本。

六、结语

申诉权的行使，是解决学校与学生之间纠纷的有效、便捷途径，可以节约司法资源，赋予学校解决问题的主动权，缓解校生矛盾，维护学校稳定。我国申诉制度虽已建立，但是近年来处于搁置状态，能够运用申诉维权的学生不多，大多数学生常运用诉讼解决纠纷，申诉的应有作用没有得到有效发挥，期望在依法治校进程中，能够带给申诉权一片广阔的空间，真正保护学生利益，对未来高等学校学生管理的法治化产生重要影响。但是，需要指出的是，提高申诉权在解决纠纷中的作用，承认高校管理的自主权，但并没有将自主权排除在了司法程序之外，诉讼仍是最终的解决问题的途径，符合司法最终解决原则。