涉检信访案件公开听证机制实证研究

莫媛媛 叶慧娟 钟志豪

（南宁市兴宁区人民检察院，广西 南宁530000）

听证，顾名思义就是国家机关在作出处理决定之前，给相关的当事人提供发表意见、陈述事实和理由、展示证据的机会，对争议问题进行举证、质证、辩论，并由受邀出席的听证员公开评议的制度。①1996年，我国率先在行政处罚法中确立了行政处罚听证制度，1997年建立了价格决策听证制度，2000年的立法法将听证引入全国人大立法和行政立法领域等。②近年来，检察机关在吸收、借鉴行政听证、信访听证、诉讼听证等听证制度的基础上，充分运用听证方式办理涉检信访案件，以引入第三方人士参与案件评议等方式，让当事人或其代理人参与案件办理过程，最终实现公平公正和社会和谐稳定。2012年以来，最高人民检察院先后颁布实施了《人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定》《人民检察院复查刑事申诉案件规定》《人民检察院办理群众来信工作规定》《人民检察院办理刑事申诉案件规定》《人民检察院审查案件听证工作规定》等法律文件，逐步明确和规范了检察机关以听证方式办理案件的工作。开展公开听证活动，是检察机关认真贯彻落实《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》关于“构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制，推进检务公开”③要求的重要举措，主要着眼于让公平正义以“看得见”“摸得着”的方式实现，起到良好的政治效果、法律效果和社会效果。

一、涉检信访案件公开听证制度实施过程中存在的问题

（一）涉检信访案件公开听证的启动

1.缺乏专门、统一的顶层制度设计

当前，开展涉检信访案件公开听证的主要依据分散规定于《刑事诉讼法》《刑事诉讼规则》《人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定》《人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定》《人民检察院办理群众来信工作规定》及《人民检察院审查案件听证工作规定》等法律文件。根据《人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定》第二条的规定，刑事申诉案件公开听证的范围包括对于案件事实、适用法律存在较大争议、或者有较大社会影响的案件，但这一个规定仅仅是针对刑事申诉案件所作的原则性规定。同时，根据《人民检察院办理群众来信工作规定》第二十一条第二款之规定，检察机关可以对重大、疑难、复杂的群众来信事项开展公开听证，这一项规定也只是针对可以开展公开听证的群众来信事项作了原则性规定。而上述的刑事申诉案件并不完全等同于涉检信访案件，且对涉检信访案件开展公开听证的程序等未作进一步规定。另根据最新公布实施的《人民检察院审查案件听证工作规定》第四条之规定，检察机关可以对羁押必要性审查案件、拟不起诉案件、刑事申诉案件等案件开展公开听证，但这一规定仅是针对检察机关办理相关案件的原则性规定，并未对各条线各类型的案件予以分类阐述。因此，对公开听证的事项缺乏相关程序的顶层设计，使得各级检察机关在开展涉检信访案件公开听证时只能参照相关类似的规定，不利于公开听证工作的深入开展。

2.适用公开听证的强制力不足

根据《人民检察院审查案件听证工作规定》第四条之规定，检察机关认为需要当面听取当事人和其他相关人员意见的，经检察长批准后可以召开听证会。尽管当前检察机关正在逐步推开涉检信访案件公开听证制度的适用，由原先的在刑事申诉案件中适用逐步拓展到民事申诉、行政申诉、立案监督、司法救助和国家赔偿等类型的案件，但是，对于涉检信访事项中的重大、疑难、复杂类型案件是否应当适用公开听证尚无明确规定。譬如，就涉检信访案件而言，对已经过多级检察机关处理且检察机关均决定维持原决定，信访人仍不愿意息诉息访或检察机关拟作出信访终结决定的，这些类型的涉检信访案件就十分有必要召开公开听证会，充分听取信访人意见和相关专业人士意见，而后再由检察机关作出最终处理决定，从而确保信访人愿意接受检察机关的处理决定，更有助于信访人的息诉息访、案结事了。

3.听证员的选任自主性较强

根据《人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定》第五条的规定，检察机关在开展公开听证活动时可邀请与案件没有利害关系的人大代表、政协委员、人民监督员、特约检察员、专家咨询委员以及专家、学者等社会人士参加。依据上述规定，现行规定明确了听证员的组成，但是现行规定对听证员的选任程序、资格审查等并未予以进一步地明确，使得检察机关在选择听证员时具有相当大的自主性，④或由各业务部门按照实际情况自主选择，或由相关领导从相关名册中予以指定等。另根据《人民检察院审查案件听证工作规定》第七条之规定，检察机关可以邀请与案件没有利害关系并同时具备相关条件的社会人士作为听证员。⑤但该条规定并未对听证员的专业背景、知识背景、社会经验、年龄结构等作出进一步的限制，也有可能会不利于听证员的选任。譬如，在某些基层单位中，因符合听证资格又具有法律专业知识的人员较少，个别不具备相关专业背景、知识背景等的听证员在案件评议时就难以发表具有参考价值的专业法律意见。另选任听证员的单方行为易引发信访人对听证员的不认可，使得个别信访人片面地认为听证员就是和检察院一伙的，从而导致信访人对听证评议结果的不信任，无助于实现案件办理的良好效果。因此，各级检察机关有必要对听证员的选任予以进一步地明确，从而更好地彰显检察机关案件办理的最优效果。

（二）涉检信访案件公开听证的运行

1.公开听证的公开化程度有待提升

目前，全国检察机关已正式上线运行中国检察听证网，将检察听证网上直播纳入检务公开的范围加以落实。根据《人民检察院审查案件听证工作规定》第十九条之规定和司法实践，检察听证室内一般也设置有旁听席供相关人员申请旁听或邀请媒体旁听。当前，部分检察机关也会在公开听证会前在网络等媒介以发布公告的形式告知群众公开听证的时间、地点，引导群众有序旁听。譬如，海南省海口市美兰区人民检察院于2020年10月27日就司法救助案公开听证会的时间、地点发布了公告。⑥同时，现行规定也明确了公开听证应当进行同步录音录像。不可否认，上述举措为保障信访人合法权益、彰显司法公正和力促信访人息诉息访起到了良好的作用。但是，因现行规定并未明确哪一种案件类型的公开听证会应当适用网上直播，故公开听证活动适用网上直播的比例仍然相对较低。

2.部分公开听证活动存在形式化问题

就刑事申诉案件而言，根据《人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定》第二十一条之规定，在公开听证过程中，申诉人及其委托代理人与案件承办人经主持人许可，可以相互发问，对有争议的问题，可以进行辩论；听证员也可以向案件承办人、申诉人、原案其他当事人提问，就案件的事实和证据发表意见。该条规定的内容应当是公开听证活动的重点环节，需要检察机关和案件承办人予以特别关注。但是，据笔者观察，有个别检察机关在开展公开听证活动中没有充分展开上述重点环节，存在证据展示环节过大、重点辩论环节比重过少的现象。同时，根据《人民检察院审查案件听证工作规定》第四条之规定，适用公开听证的主要为在事实认定、法律适用、案件处理等方面存在较大争议，或者有重大社会影响的案件。但是，据笔者观察，有个别检察机关在开展公开听证活动中出于有利于工作的考虑只选择了容易开展且没有太大争议的案件开展公开听证，而对争议较大的案件不愿或不敢开展公开听证。2020年上半年，G省检察机关高度重视公开听证工作，不断将公开听证作为常态化办案机制，共开展公开听证134件，其中，刑事申诉案件7件，占5.2%；司法救助案件20件，占14.9%；拟不起诉案件76件，占56.7%。其中，检察长主持公开听证的案件有84件，占62.6%。⑦上述数据中就刑事申诉案件开展公开听证的件数与受理的刑事申诉案件相比还有很大差距，而刑事申诉案件相对于司法救助案件往往是更为复杂或更难化解的案件。

3.公开听证评议意见的反馈力度有待加强

根据《人民检察院审查案件听证工作规定》相关规定和司法实践，在听证会结束后，参与评议的听证员应当对案件进行评议并形成评议意见提交检察机关；接着，检察机关在综合考量公开听证评议意见后按照相关程序作出处理决定，并将相关处理决定和理由告知听证员。也就是说公开听证评议意见并不完全等同于涉检信访案件的终局处理结果。虽然这样的程序设计可以充分地保障申诉人的合法权益，保障听证员充分评议案件、发表意见的权利，但倘若检察机关不支持公开听证评议意见，有可能会导致信访人不认同检察机关的处理结果，而使得矛盾纠纷激化。因此，笔者认为，在保证检察官独立办案的前提下，加强对公开听证评议意见的反馈力度⑧是值得检察机关探索的方向。在现行规定中，目前仅规定了要将处理决定和理由告知听证员，但是没有明确规定检察机关要将公开听证评议意见列入所作出的决定中并加以阐述，因而无法在正式的法律文书中体现检察机关对公开评议意见的回应。只有真正回应了公开听证评议意见，才能使公开听证由检察机关“单打独斗”变为检察机关与信访人、相关受邀人员的“大合唱”，体现“双赢共赢多赢”的良好办案成效。

二、完善涉检信访案件公开听证制度的对策

（一）加强顶层设计，规范公开听证

要实现公开听证工作的有序运行，使公开听证真正成为人民群众可以信赖的检察机关办案方式，离不开上级检察机关相关规定的保驾护航。笔者认为，应由最高人民检察院根据刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法及《人民检察院审查案件听证工作规定》等法律法规的规定，参照各级检察机关开展公开听证的司法实践，在充分调查研究的基础上，制定包括刑事申诉案件、民事申诉案件、行政申诉案件、刑事立案监督案件等案件类型在内的公开听证程序细则，明确各检察业务公开听证的案件类型、范围、流程、听证员选任、评议意见回应等内容，有必要的还可以联合人民法院、公安机关等单位出台公开听证协作机制，使公开听证更加有章可循，让人民群众能够更加深刻在每一件司法案件中感受到公平正义，保障人民群众的合法权益和社会的和谐稳定，起到“双赢共赢多赢”的效果，助推社会矛盾纠纷化解，最终实现案件的案结事了、息诉息访。

（二）建立健全听证员选任与考评机制

1.建立健全听证员名册

要运行好公开听证制度，擦亮公开听证品牌，提高公开听证的成效和司法公信力，听证员的选任考评至关重要。只有构建起一支具备较高政治素质、专业能力，具有广泛代表性和群众基础的听证员队伍，才能从根本上消除信访人对相关案件在事实认定、证据采信和案件定性等方面的不理解，使信访人从内心真正接受检察机关的处理意见。譬如，六安市人民检察院于2020年9月3日公布了《六安市人民检察院听证员选任管理办法》，该办法对听证员的选任资格、选任范围、选任程序、抽选方式等内容作了规定，明确了要建立听证员库。⑨笔者认为，一是听证员的选任考评可参照人民监督员或人民陪审员的选拔要求，对拟聘请听证员的政治素质、专业素养和群众工作经验等基本要求作出明确，加强与人大、政府及其职能部门、政协、律师协会、高等院校、鉴定机构等单位建立协作机制，由检察机关经审查后聘请一批人大代表、政协委员、律师、专家和学者等人士担任听证员，制作听证员名册，并在各检察机关12309检察服务中心对已聘请的听证员的基本情况进行统一公示，接受社会监督。二是检察机关应在日常工作中加强对已聘请的听证员的培训，使已聘请的听证员明晰听证员的权利义务、公开听证的程序等事项。⑩三是检察机关应注重对已聘请的听证员进行动态管理，建立听证员履职台账，对工作成绩突出的听证员予以表彰和奖励，进一步增强听证员在公开听证工作中的积极性、主动性。另对违反执业规定，参与、煽动或教唆信访人缠访闹访，造成不良影响的，应当取消其参与公开听证的资格，并建议主管部门依法依规作出相应处理。

2.灵活采用听证员选任方式

按照现行规定，启动公开听证有两种方式，一种方式是依申请人申请并经检察机关同意，另一种方式是检察机关依职权启动并经信访人同意。那么，在检察机关决定开展公开听证后，听证员的选任很大程度上就影响着公开听证的走向和质效。笔者认为，为最大程度地维护信访人合法权益，体现司法公正和社会和谐，在开展公开听证前，案件承办检察官可以先根据已经建立的听证员名册筛选出合适的听证员，经院领导审核后再进一步听取信访人意见。如信访人表示没有意见，则按照公开听证的程序继续进行；如信访人表示有意见，则针对信访人有意见的听证员人选向信访人出示听证员名册，由信访人从听证员名册中进行选择。为确保听证员公平公正评议案件、发表意见，在确定听证员后，检察机关案件承办人不得事先向听证员表达自己对案件的意见，并积极促成这种看法的实现；同时，经选定的听证员也应承诺不得单独接触信访人并签订承诺书，如有违反相关要求，听证员将不得参加听证会，并记入听证员履职档案。

（三）建立健全公开听证实施机制

1.健全公开听证释法说理机制

根据现行规定，开展公开听证的案件一般都是案件事实、适用法律存在较大争议，或者有较大社会影响的案件。如果开展公开听证的效果不佳，则有可能会激化社会矛盾，或者引发不必要的舆情连锁反应，更为严重的是还有可能会导致人民群众对司法环境的不信任。因此，笔者认为对不同类型、不同诉求、不同群众利益关系的案件开展公开听证，务必也要注重因案施策，灵活采用不同的方式方法。譬如，2020年6月9日，济南市槐荫区人民检察院对一起不服法院刑事判决的申诉案召开听证会。在听证会上，该院邀请了公安机关办案人员针对申诉人提出监控证据问题进行了说明和解释，起到了较好的办案效果。笔者认为，对一些较为敏感或者信访群众十分不理解或有抗拒情绪的案件，除了在传统的案件事实认定、证据采信、法律适用和程序适用等方面下功夫外，应适当增加释法说理环节。释法说理环节应着重体现“以理服人、以情动人”的理念，有理有据有情地分析利弊，并可以建议听证员以第三方人士的身份对信访群众进行释法说理，充分体现检察机关对信访群众的尊重和理解；对一些涉及人民法院、公安机关等单位办案环节的专业技术问题，应当主动邀请相关单位办案人员以列席人员的身份出席听证会，对专业技术问题予以解释，以消除信访人内心的困惑和不解；对一些法律关系不复杂，但又具有普法意义的案件，应适当在公开听证过程中增加对法律依据的阐述，有必要的可以通过视频、图片等新型传播媒介将法律知识向信访群众传递，并在听证会后以“线上+线下”的方式将听证会的情况以及涉及法律问题予以报道，真正贯彻落实“谁执法谁普法”的普法责任制要求。

2.稳妥探索公开听证网上直播机制

在公开听证活动中引入网上直播，是检察机关借鉴庭审网上直播的模式，实现检务公开的有效举措。通过网上直播的方式，可以把公开听证活动的全过程展现在社会公众面前，以“看得见”“听得着”的方式对相关案件进行评判，也体现着社会公众对检察机关的社会监督。譬如，2020年6月8日，浙江省嘉兴市人民检察院就一起刑事申诉案召开公开听证会。该场听证会采取了网络直播模式，高检院在活动中同步进行实时播放宣传，着力体现了检察亲民的情怀。但是，受当前社会基本矛盾的转变和社会转型压力的影响，如果不适当地在公开听证中引入网上直播的方式，则有可能会引发不必要的“一边倒”社会舆情而增加社会不稳定因素。笔者认为，为提高公开听证网上直播的效果，一是检察机关应着重对拟通过中国检察听证网进行网上直播的案件进行审查，并认真听取信访人的意见，如涉及国家秘密、个人隐私或信访人不愿进行网上直播等的，一律不得进行网上直播；二是检察机关对拟通过中国检察听证网进行网上直播的案件，应在开展公开听证前进行信访风险评估，由承办检察官对信访人的表现情况、涉案人数、争议焦点、近期社会焦点等可能影响社会稳定的因素进行风险评估，填写风险评估预警表，呈报院领导审核，并送案件管理部门进行备案审查。通过上述办法，一方面，可以逐步提高公开听证网上直播的比例，提升公开听证的公开化水平，体现了检察自信和检察担当；另一方面，也可以有效预防不利舆情，对可能引发的不利舆情起到监测的作用，从而有助于避免陷入舆论干预司法活动的怪圈。

3.建立健全公开听证强制适用机制

公开听证是检察机关为充分保障信访群众的知情权、参与权和监督权而建立的一项办案机制。笔者认为，检察机关应逐步明确强制适用公开听证方式办理案件的案件类型，全面推开公开听证工作，特别是重大、疑难、复杂的涉检信访案件，或者拟采取信访终结程序的涉检信访案件，努力做到“应听证，尽听证”，推动公开听证在重大、疑难、复杂等情形的案件办理中的常态化开展，助力案结事了和社会矛盾纠纷及时化解。程序其实未必可以完全归入形式的范畴。在推行相关案件类型强制适用公开听证的基础上，严格遵守《人民检察院审查案件听证工作规定》等相关法律文件规定，落实公开听证的相关办案程序，确保该有的程序“一个不漏”“一个不减”，切实增强公开听取信访人意见的意识，使相关案件类型强制适用公开听证机制真正落到实处。

4.建立健全公开听证评议意见反馈机制和公开听证活动评价机制

回应型司法是一部分外国学者提出的理想司法状态，与我国“司法为民”的理念和“以人民为中心”的发展思想有异曲同工之妙。就公开听证而言，公开听证并非以“公开”为终点，而应视为回应型司法的一个重要环节。在开展公开听证活动后，最后的一个环节就是检察机关在综合考量公开听证评议意见后按照相关程序作出相应的处理结果，并按规定答复信访人。笔者认为，一是在已开展过公开听证的涉检信访案件中，公开听证评议意见应当成为检察机关结果答复的重要依据，在结果答复中予以列明；对不支持公开听证评议意见的，检察机关应当在在检察机关审查报告、讨论笔录等文书中予以充分列明和阐述，并结合答复中予以阐明事实、证据和依据等要素，以充分回应公平听证评议意见和信访群众的期待。二是在已开展过公开听证的涉检信访案件中，如检察机关不支持信访人意见或公开听证评议意见，检察机关在进行充分调查核实的基础上，可以对案件开展“二次听证”，公开回应公开听证评议意见和信访人意见。同时，建立健全公开听证活动评价机制。譬如，在开展公开听证活动后，检察机关可以为每位听证员发放公开听证评价表，由听证员对办案人员在公开听证中的表现提出意见建议，或者充分表达个人对此次公开听证案件的办理心得，从而倒逼检察人员审慎对待群众反映的诉求，处理好群众反映的问题。

（四）健全检察人员司法办案绩效考评机制

强化检察人员司法办案绩效考评是落实最高人民检察院提出的“多办案，办好案”工作的指挥棒，也是司法责任制的有力保障。笔者认为，在明确员额检察官、检察辅助人员等的岗位职责、工作要求、工作内容等的基础上，将各业务条线办案数据进行折算，除部门绩效考评、案件质量评查、流程监控问题、理论调研成果及获奖情况等因素外，还应增加适用公开听证方式办理案件的考评因素，通过明确适用公开听证的考评权重，最终计算员额检察官、检察辅助人员的业绩得分，作为确定人员工作情况的参考，从而有效增强公开听证在办案绩效考评中的比重，倒逼检察人员适用公开听证办理案件的意识，更好地激发检察人员适用公开听证办理案件的积极性和主动性。同时，在将公开听证增加到检察人员司法办案绩效考评的基础上，还应加强公开听证案例学习，以案促学，进一步发挥典型案例或指导性案件的指导示范作用，不断提高办案质量，提升矛盾纠纷化解能力水平。

三、结语

当前，检察机关以公开听证的方式办理涉检信访案件工作已取得较好成效。通过建立健全公开听证顶层设计、听证员选任与考评机制、公开听证释法说理机制、公开听证网上直播机制、公开听证强制适用机制、公开听证评议意见反馈机制、公开听证活动评价机制和检察人员司法办案绩效考评机制等，将公开听证作为司法化办案模式，提升公开听证在涉检信访案件办理中的比例，有助于及时化解社会矛盾纠纷，切实解决信访群众反映的实际问题，确保案结事了人和，更有助于检察机关加强自身监督，确保检察权在阳光下运行，维护社会的公平正义。

注释

①杨洪震.浅议我国的听证制度[EB/OL].中国法院网，2005-11-15。

②杨慧亮，高飞.检察听证制度的规范化建设[J].人民检察，2014（15）:49。

③中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[EB/OL].新华视点，2014-10-28。

④王晓岚，李伟智.刍议完善刑事申诉案件专家听证制度[J].犯罪研究，2019（5）:91。

⑤《人民检察院审查案件听证工作制度》第七条。

⑥海南省海口市美兰区人民检察院公开听证公告[EB/OL].http://mp.weixin.qq.com/s/6kRiWvL8x2XPlv1SJUNYHQ，2020-09-03。

⑦G省检察机关2020年上半年推进公开听证工作情况报告。

⑧杜文娟.当前涉检申诉公开听证制度研究[N].贵州民族报，2011-11-14（A3）。

⑨六安市人民检察院听证员选任管理办法[EB/OL].http://mp.weixin.qq.com/s/qCU6MdOKehqOilnmYASYQg，2020-09-03。

⑩刘丽，杨洁蓓.刑事申诉公开听证制度的几点思考[J].法制与社会，2019（27）：26-27。