我国城市拆迁政策中政府行为的价值冲突及应对

李章琴，刘志辉

（贵州大学公共管理学院，贵州贵阳 550025）

随着社会经济和科技的快速发展，人们聚集在一起，修建大量的公共设施和住所以实现城市化。在城市化的过程中就要面临对过去房屋的拆迁和改建，这里需要区别两种迁拆类别。一种是基于国家修建公共设施而进行的拆迁；而另一种则是带有强烈商业性的房地产修建新楼盘的房屋拆迁。虽然区别了这两种类别的拆迁，但不管是国家主持的土地拆迁还是房地产商主持的土地拆迁，都有着很多难以解决的问题。

一、我国拆迁政策的变迁及其意义

1991 年6 月1 日起施行《城市房屋拆迁管理条例》标志着我国城市房屋拆迁管理的开始和具体框架，依照《条例》第八条的规定，它以法律文件的形式对拆迁资格进行了规定，但在随后的政策实施过程中，经常会出现政府在还未取得被拆迁人的土地使用权之前，就将拆迁许可证颁给了拆迁人，从而造成了很多冲突性事件。从《条例》第十二条规定中可见，如果被拆迁人拒绝拆迁人的条件，政府就会出面进行强制拆迁，被拆迁人几乎是完全处于被动状态。而且，该裁决的依据和标准《条例》也没有明确规定，这给了地方政府很大的自由裁量权。笔者觉得它只是对拆迁工作进行了一个框架式的规定，对于补偿、安置问题都没有明确具体的说明，它给地方政府提供了许多“操作空间”。2001 年7 月1 日正式实施的《城市房屋拆迁管理条例》修正案，标志着中国拆迁工作走向标准化。根据《条例》第六条的规定，提交条件只涉及开发商和政府，没有提到被拆毁房屋的所有权，这也为今后的拆迁工作产生冲突埋下隐患。根据《条例》第十三条和第十五条的规定，拆迁补偿的方式和金额由拆迁人与被拆迁人协商，当协商不成时，由房屋拆迁管理部门裁决。这条规定大大增加了政府对于拆迁活动的干预能力。《城市房屋拆迁管理条例》有更详细的规定和解释，并且还扩大了所涵盖的范围，但是对于政府裁量权仍没有明显的限制，被拆迁户仍是拆迁活动过程中的弱势群体。2007 年10 月1 日正式实施的《中华人民共和国物权法》，它把我国的拆迁政策上升到法律的层面，在原有规定的基础上进行了以下补充：房屋拆迁后的双向补偿不仅对房屋进行征收补偿，还对被拆迁当事人的损失进行补偿。明令禁止强拆暴拆，禁止先拆迁后补偿等。《物权法》通过它明确细致的规定，在很大程度上保障了被拆迁的家庭的利益，调和了拆迁三方主体的矛盾，减少了强拆暴拆等社会恶劣事件的发生。

二、政府在拆迁政策中存在的问题

第一，政府“创收”规避行为。由于地方政府财政资金不足，政府会进行“创收”工作，吸引大量外资进入，拆迁工作中的反应是开发商将尽力降低补偿和安置费用[1]，而政府为了得到开发商带来的税收和土地出让费，也尽可能地偏袒开发商，对拆迁过程中导致的矛盾选择性回避。因为处理矛盾意味着成本的加大，所以很多政府就只负责“发证赚钱”，而对其中产生的矛盾视而不见。

第二，拆迁政策执行难度大。当公共权力介入这种利益竞争模式时，将面临来自各方的压力和诱惑太多，政府也是具有逐利性的，当陷入这种博弈格局中，就很难深入问题化解矛盾。一方面是民众的抵抗以及利益诉求，另一方面是开发商的利益诱惑。开发商想的是尽量压低拆迁成本，而被拆迁户想的是尽量多提一些要求，逐利性存在于三方之中，作为中间人的政府原本应该“按章办事”，由于开发商与其利益挂钩，所以会更偏向于开发商一些，而民众虽然力量薄弱一些，但是始终是土地的合法使用人，便占据土地，这就使土地合法性权力对抗政府的决策权力。

第三，政府的公共权力未受到有效的限制。一些地方政府为了提高政绩，不深入调研当地实际需求，仅是看到了房地产业带来的巨大利润，纵容开发商拆迁土地。部分地方政府将还未收回拆迁户的土地使用证，擅自交给开发商，开发商拿着凭证借用一些行走在法律边缘的方式去迫使被拆迁户离开。同时，一些地方政府为了提高拆迁效率，通过下发文件规定对被拆迁户一律采取货币补偿方式，还有的地方虽然规定城市房屋拆迁安置补偿有产权调换和货币补偿两种方式，却规定产权调换只能异地安置，严重侵犯被拆迁人安置补偿的选择权。诚然不是所有政府都会进行如此行为，但政府公共权利的自由裁量权没有受到限制和制约的话，也就意味着如果政府可操控性较大，处理不当将会引发社会矛盾。

第四，法律依据不足。我国法律建设还在进程之中，最初仅是以民法宪法为基础的一些大部门法，如今法律渐趋完善，开始细化部门化，对社会各方面的规定也愈加详尽，但是在土地拆迁方面还会涉及到私有权、财产权等问题，处理起来非常棘手，因此，这方面的立法工作进展缓慢。

三、城市拆迁政策中政府行为的价值冲突及其表现形式

一般地，公共政策的价值冲突指的是在政策过程中，政策参与者对政策的利益导向持有不同的观点而产生的矛盾和冲突[2]。也就是说，价值冲突是必然存在的，政策的制定结果是由多方因素相互影响决定的，但是这些因素应该是合理的，因为只有合理的政策影响因素才能构成一个合理的政策，受这些因素的影响，拆迁政策中的价值冲突表现为多种形式，主要有以下几种：

（一）对象选择差异化

由于公共资源的稀缺性，政策制定者未能全面给予关注政策对象，由此就产生了对象的选择，价值冲突也应运而生。在城市化的进城中，国家必然地要将某一块土地规划为城市用地，被规划的土地上的居民面临不得不被拆迁的问题，因此那部分居民成为了城市化中的利益受损方，价值冲突也因此而生。近年来影响最为深刻的是G 省安顺公交司机致21 人死亡的恶性报复社会事件。究其根源，都是没有对房屋征收居民予以足够重视导致的。诚然，这种冲突的确是必然产生的，由于居民个体需求的差异化，国家不可能都能满足每个被拆迁方的要求，有的被拆迁方要求天价赔偿，有的被拆迁方出于对旧土的怀念而不愿意迁出，等等问题都是客观上难以解决的。

（二）时空价值驱动性

从空间上看，政策制定者参考了各种各样的因素，即对公共资源作出了权威性的分配。假使作出的分配没有在空间上体现出一种公平和为大众所接受，或者作出的分配虽然顾及到了大多数人的利益，但是仍然使少部分人的利益受损，那么就不得不面临价值冲突，所以政策制定者会非常重视，尽力缩小它的影响。从时间上看，某些政策指导下建设的公共设施短期内满足了社会的需求，但是长期下去反而会成为城市发展的阻碍，有的则是短期内看不到明显的作用，但是长久下去社会能从中获得巨大的利益。这种长期利益和短期利益的价值冲突是政策制定者经常面临的政策制定问题。

（三）职业伦理规范性

公共政策的制定应该是服务于社会的，城市管理者应恪守职业伦理，都以公共利益最大化为出发点[3]。因此一般要求政策的制定者站在一个客观公正的角度去制定政策。但是制定政策的过程中，城市管理者又不得不听从民众的呼声、利益诉求，这让城市管理者很难做到真正意义上的客观，职业伦理价值冲突不可避免。还有的城市管理者受地方经济利益的趋势，从而制定一些违背初衷的拆迁政策。例如有的二三线城市为了增加财政收入，申请国家财政款，用征用土地来建设一些高端项目，那些项目由于需求不足和资金链短缺在短时间内无法运行，只能闲置，闲置的过程中又负担不起大量的维护成本，最终成为烂尾楼的工程数不胜数，这对国家对社会都是无利可言的。但这里说的职业伦理价值冲突主要是指一方面要求城市管理者作为一个客观的、局外的主体从事政策制定工作，另一方面政策的可行性又要求政策需要参与其中，了解其中的利益得失，制定出符合总体要求的政策。

四、政府、开发商、被拆迁户之间关于拆迁政策的三方博弈分析

本研究所述的三方博弈，仅指在商业性房屋拆迁的情况下，商业拆迁的本质是交易，三方都有机会互相受益，很多拆迁矛盾也是发生在商业性拆迁中，根本原因是我们的宪法规定土地所有权属于国家，必要时有权收回，而我们通常都只是拥有使用权，且使用的类别也是有严格限制的。当使用权与国家利益发生冲突时，个人使用权一般都会屈从，当然也伴随着补偿存在。

（一）政府与开发商之间的博弈

政府和开发商之间的博弈要从争夺土地使用权开始，政府也是追求利润最大化自身利益，土地的开发类型也会倾向于以利益为准，而开发商都是带有明确目的的组织或集团，房地产商希望开发土地修建大量商品房。在政府与开发商的博弈中，政府拥有下发土地使用证书的权力，还拥有决定土地使用类别的权力，这些都是政府的筹码，而开放商的筹码则是给予政府丰富的土地出让费以及买售交易房屋过程中产生的税费，促进当地经济的发展，基础设施的完善，这些都是政府的政绩指标。所以合作是实现政府和开发商博弈之间利益最大化的唯一途径[4]。

（二）开发商与被拆迁者的博弈

在开发商和被拆迁者的博弈中，被拆迁者的筹码主要是房产证，而开发商的筹码则是经济利益，通过跟被拆迁者协商签订合同，从而使被拆迁者能让出房屋的使用权。这是一个理想的博弈模型，现实博弈模型和理论上的博弈模型区别在于，开发商的筹码不只是经济利益，还有来自政府提供的公权力，通常会协助开发商进行强制拆迁。理想模型下被拆迁者可以选择不卖，开发商可以选择不买，但是在拥有公权力协助的现实模型下，开发商和被拆迁者的博弈并不是势均力敌的，而是朝开发商一边倒，开发商可以追求原本公平交易所不能获得的利润，本研究认为，这是中国拆迁工作矛盾的根本原因。

（三）政府与被拆迁者的博弈

在政府和被拆迁者的博弈中，影响博弈的因素就比较多了。拆迁工作从头到尾的过程中，居民的筹码通常容易被忽略，然而事实上运用得当也是可以产生很强的制约效果的。若当居民握有强有力的社会影响力和民意的筹码时，政府也将在舆论的压力下只能束手无策。因此，政府在和拆迁者进行相对博弈时，并没有较好的优势地位。于是就在没有收回被拆迁者房屋使用权的时候就把房屋的使用权授权给开发商，由开放商去和被拆迁者博弈，开发商于是采取一些扰乱当事人生活的方式迫使当事人屈服，社会矛盾也由此加剧。

五、城市拆迁政策中价值冲突的应对

（一）强调职业伦理中的道德作用

公共政策中的价值冲突实质上是一种政策参与者间的利益冲突，应辩证地看待价值冲突问题。这些冲突并非只具有绝对的消极意义。一方面，公共政策中的价值冲突可为公共管理部门提供决策参考；另一方面，冲突本身对于提升公共管理者的职业伦理水准也将起到促进作用。因此，在市场经济的背景下，政策制定者应正确认识价值冲突是解决冲突矛盾的首要基础，唤醒公共管理者和人民大众都渐渐淡化的工具，即运用道德方式解决公共政策中的价值冲突问题。当少数人的利益受损使社会感到愤愤不平的时候，在公共政策的制定中加入人文主义色彩会更为大众所接受，即使有时候它显得很表面化和形式化，但它仍能对利益受损方进行安抚，道德这个要素成为缓解价值冲突的一剂良药。

（二）建立智库系统

时空价值冲突是一个政治博弈的结果，较强的利益集团更能影响政府的政策选择，但是如果政府拥有更加专业的智库团队，是可以做出一个更加合理的政策决定的。当遇到开发商选中但是开发又受阻的情况下，传统的政府部门习惯了指定政策和做出决策，假使政府建立或聘用了一支专业的智库团队，调查这个地区的相匹配经济和开发价值土地进行的分析，有能力提供几套可选方案给开放商，理想状态下开发商能放弃这块地并且能在政府给出的方案中选择一个较为合理的方案，那么价值冲突的问题就可能得到更好的解决。这样，政府既不用强行征迁那块居民捍卫的土地，也能留住开发商。这一切的核心，也就是建立属于政府的智库。智库的人员可以来自当地的教育机构、公益组织，这样的人群更加的专业，并且能有多余的时间帮助政府处理这些事情，政府也应当给予一定的报酬，不一定是物质性的，还可以是名誉性、荣誉性的。

（三）区别拆迁性质，减少对商业性拆迁的干预

区别拆迁性质是首要的前提，就我国的社会性质和社会制度而言，决定了在我国的私人利益几乎是无法对抗公共利益的。所以对于公共性拆迁，政府根据当地状况制定了一系列规章，私人对于补偿和安置措施几乎没有讨价还价的余地。但就商业性拆迁而言，可看出开发商和被拆迁户不管是在法律上还是博弈中，其筹码都是相当的，但是政府出于一些利益冲突和价值选择，更愿意站在开发商这一边，导致了这种力量的不均衡，使被拆迁户成为弱势的一方，对被拆迁家庭的利益造成更大的损害，以此引发了诸多社会矛盾[5]。因此，政府理应减少干预，让被拆迁户和开发商在谈判桌上把问题解决，解决不了的问题可以寻找可替代的方案。因为商业拆迁本质上是一种交易，交易总有成功或失败，失败了也有其他很多方案可以弥补，而没必要执着于问题的解决，政府的干预达到了一个“强制交易”的效果，这在市场经济中是违规的。