农地非农化中土地增值收益分配的公平性判断

陈莹，杨鞭泽

（华中科技大学 公共管理学院，湖北 武汉430074）

随着我国城镇化的快速发展，大量农用地被征收为城市建设用地，征地过程中因为利益冲突而引发的农民上访和群体性事件频发。学术界普遍表示征地补偿低，一味强调要提高征地补偿标准，然而不断提高的征地补偿标准并未给农民带来心理上的满足。在我国高补偿标准的发达地区也并不比低补偿标准的欠发达地区征地纠纷少，甚至更突出。归其原因，矛盾的根源不在于补偿数量的多少，而在于时间和空间尺度上征地主体利益关系的不均衡，利益分配的不公加剧了社会矛盾。现有征地过程中的土地增值收益分配规则是各方利益主体凭借自身力量以博取当前利益最大化而进行取舍的选择结果，并非依据科学合理的既定规则进行收益的有序分配。集体和农民相对于政府部门和企业法人的弱势直接导致其在征地补偿收益分配规则的酝酿与确定中丧失发言权，致使对农民不利的征地补偿收益分配规则得以大张旗鼓地通过并执行。同时，由于集体土地所有权处分权能残缺，国家对集体土地享有终极所有权，它不是一项真正的所有权。另外，“集体”的概念模糊，无法确定究竟哪一级的集体单位掌握土地实权，这使政府能够低价征用农地以及多元主体对农民利益的侵占，农民与政府、开发商在土地增值收益分配中形成了极不平等的地位①朱一中,曹裕：《农地非农化过程中的土地增值收益分配研究——基于土地发展权的视角》，《经济地理》2012年第10期，第133-138页。。针对此问题，中央政府高度重视，党的十八大报告明确提出“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，再次提出“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”。2015年中共中央办公厅和国务院办公厅联合下发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，并在全国选取33个县（市、区）行政区域进行试点。改革以建立城乡统一的建设用地市场为方向，以夯实农村集体土地权能为基础，以建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制为关键，以维护农民土地权益、保障农民公平分享土地增值收益为目的，因地制宜、循序渐进，让农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。

一、论题相关的文献综述

学术界在土地增值收益分配公平性方面做了较多的定性研究，罗丹等人提出农地非农化必须遵守利益分配标准，在社会稳定标准的基础上坚持社会公正标准，其中社会公正标准主要是从农民的机会收益和意愿方面进行考察①罗丹，严瑞珍，陈洁：《不同农村土地非农化模式的利益分配机制比较研究》，《管理世界》2004年第9期，第87-96页。。李胜利等人认为农村土地增值收益分配公平，应该体现在每个参与主体都有平等机会和法律地位的权利平等、土地增值收益分配规则具有正当性的规则公平、土地增值收益分配结果实现利益平衡的结果公平三个方面②李胜利，郑和园：《农村集体土地增值收益分配的公平与效率——博弈与权衡》，《西北工业大学学报》（社会科学版）2015年第2期，第5-10页。。李集合等通过对比国外的土地征收制度，得出我国现有土地征收补偿具有相当的不完全性和非科学性，不符合公平补偿原则③李集合，彭立峰：《土地征收：公平补偿离我们有多远?》，《河北法学》2008年第9期，第117-123页。。俞静琰认为，土地增值收益除了给予集体土地所有者之外，还要兼顾政府和土地使用者，以提高土地投资者的积极性④俞静琰：《土地增值收益及其分配问题探讨》，《上海国土资源》2013年第3期，第38-41页。。杨丽霞等人通过研究农村宅基地入市，提出利益失衡表现在土地用途管制和不同区位条件下导致的土地权利人利益分配失衡，以及地方政府和农民集体之间的分配失衡⑤杨丽霞，苑韶峰，李胜男：《共享发展视野下农村宅基地入市增值收益的均衡分配》，《理论探索》2018年第1期，第92-97页。。在土地增值收益公平性的定量研究方面，相关研究较少，彭开丽等人基于传统的收入分配不公平的度量方法，构建了农地城市流转中各权利主体收益分配不公平的度量方法，得出2004—2007年武汉市征收收益分配不平等程度及其变化情况⑥彭开丽，张安录：《农地城市流转中土地增值收益分配不公平的度量——方法与案例》，《价值工程》2012年第31期，第1-4页。。张安录等人以湖北省襄阳市尹集乡为例，基于贡献分配理论，测算出城乡建设用地增减挂钩中，拆旧区农民、建新区农民和政府分享土地增值收益的合理比例分别为47.82%、8.54%和43.64%⑦张安录，胡越：《试论城乡建设用地增减挂钩中土地增值收益均衡分配——以湖北省襄阳市尹集乡为例》，《华中科技大学学报》（社会科学版）2016年第4期，第91-98页。。林瑞瑞等人从省级层面考察当前的土地增值收益分配格局，集体（农民）、政府和开发商所得增值平均比例分别为3.70∶22.32∶73.98。2005—2012年间，东部区域集体（农民）和地方政府之间土地增值收益的差距愈加明显，即土地增值收益分配愈发不平衡，而中西部区域增值收益分配不平衡程度趋向平缓⑧林瑞瑞，朱道林，刘晶等：《土地增值产生环节及收益分配关系研究》，《中国土地科学》2013年第2期，第3-8页。。

综上所述，目前我国已经从政策层面明确要构建公平合理的土地增值收益分配关系，然而,何为公平？公平性的判断依据是什么？如何构建公平合理的利益分配关系？这些问题并没有得到解决。学术界尽管做了一些有益的研究，但多以定性分析为主，量化分析较少，且研究区域较为局限，多以某一城市或某一个项目作为研究对象。因此本文尝试在以下两方面对现有研究进行拓展：一是对农地非农化过程中的土地增值来源及分配的机理进行研究，并对分配公平性的判断准则和判断方法进行理论探讨。二是拓展研究范围，对我国东中西部31个直辖市及省会城市2010—2016年农地非农化过程中的土地增值收益分配进行测算，全面客观揭示我国土地增值收益分配公平性的时空规律，以期为我国土地征收及土地增值收益分配制度改革提供理论参考，提高土地增值收益分配公平性，促进资源有效配置，减少社会矛盾，实现我国城市化健康有序发展。

二、农地非农化中土地增值收益分配及公平性判断

（一）土地增值收益及分配机理

农地非农化过程中的土地增值主要产生在土地征收、出让和房地产开发三个环节，农民（集体）、政府和开发商分别在这三个环节获得土地增值收益（见下页图1）。

1.土地征收环节政府通过土地征收将农村集体土地变成城市国有土地，农村集体获得土地补偿费，农民获得安置补助费、青苗及地上付着物补偿。征收环节农民（集体）获得的土地增值收益可用公式表示为：

土地增值收益Ⅰ=农民（集体）所获得的征地补偿款-农用地价格。

2.土地出让环节地方政府对征收的土地进行“三通一平”或“五通一平”的前期开发，采用招拍挂的方式将土地使用权让与土地使用者，收取土地出让金，并给予农民（集体）土地征收补偿。出让环节政府获得的土地增值收益可表示为：

土地增值收益Ⅱ=土地出让金-土地征收补偿款-土地前期开发费用。

3.房地产开发环节开发商购买一定年期的土地使用权后建造房屋并对外销售以获得利润。该阶段开发商获得的土地增值收益为：

土地增值收益Ⅲ=房地产销售价格-土地出让金-建安成本-相关税费-社会平均利润，

土地增值收益Ⅲ=房地产销售单价×（1-社会平均利润率×房地产开发周期-相关税费比率）×容积率-建安成本单价×容积率-土地出让金。

房地产销售单价、建安成本单价和相关税费比率是以建筑面积为基础计算的，而土地出让金是以土地面积为基础计算的，因此引入容积率统一相应指标。

图1 土地增值收益及分配机理

（二）公平性判断

1.公平的内涵公平是指社会成员之间利益和权利分配的合理化，并不是指均等化。公平可分为机会公平和结果公平，机会公平即要求所有人都遵循同样的规则，结果公平侧重的是考虑人的个体差异，以不同的态度和方式对待不同的人。当人人平等竞争时，结果也会因人的能力不同而不同。从福利经济学来看，旧福利经济学强调的是对弱势群体的关怀，通过分配均等以及国家干预来实现社会福利的提升；而新福利经济学强调的是通过提高效率来增进社会福利，强调效率和个人自由而回避分配。因此，公平和效率问题往往是相伴而生的，根据福利经济学和公平效率理论可知，农地非农化过程中的土地增值收益分配，如果只追求利益主体之间的均等化必然会导致“效率危机”，政府土地财政收入减少，进而降低对农村建设的投入力度；投资者（开发商）无利可图，降低对土地市场的投资热情，导致市场经济的发展滞后。同样，如果只考虑效率而不兼顾公平，会导致利益阶层贫富差距扩大，引发一系列社会问题。综上，农地非农化过程中土地增值收益分配的公平性，应以社会福利最大化为目标，同时坚持效率与公平协调统一的原则，给予处于弱势地位的农民集体更多的补偿，以满足基本的生活需要，并且让农民参与到土地增值收益分配的过程中来，在保证机会公平的同时追求结果公平，促进资源最优配置，提高全社会成员的福利水平。

现学术界对农地非农化过程中土地增值收益的分配主要有三种观点，“涨价归公”“涨价归私”以及“公私兼顾”。在我国以“公私兼顾”理论为主导，该理论认为土地增值收益要优先对失地农民进行公平补偿，剩余部分收归中央政府所有，用于支援全国农村建设①周诚：《我国农地转非自然增值分配的“私公兼顾”论》，《中国发展观察》2006年第5期，第27-29页。。该理论既保障了农民的基本权利，又考虑到社会福利，兼顾了各主体的利益，受到广泛认同。

2.公平性的测算方法目前对于分配公平性的测算主要有两种：一种是基于分配的均等化原则，衡量各利益主体间分配的平等程度指数，如基尼系数和阿特金森指数。另一种是从社会福利的角度，不仅考虑了分配的均等性，还考虑了效率，如社会福利指数。对公平测算的方法具体分析如下：

其一，基尼系数是衡量收入分配平等程度的指数，取值范围是［0,1］，当基尼系数为0时，是分配的绝对平等；当基尼系数为1时，是分配的绝对不平等，基尼系数越低，表明收益在主体之间的分配越平均。基尼系数计算公式如下：

式（1）中，n为分配的主体数，xˉ为收益分配的均值，ni，xj分别表示第i，j个主体获得土地增值收益。

其二，阿特金森指数是测度收入分配不平等指数中带有社会福利的一个指数，它的取值范围是［0,1］，当阿特金森指数为0时，表示达到了收入的完全公平分配；当取值为1时，表示分配完全不公平，阿特金森指数越大表示越不平等。计算公式如下：

式（2）中，c是决策者的边际效用U的弹性，c越大，表示社会对弱势群体越关注，对不平等的厌恶程度越高

其三，社会福利指数是综合考虑了分配的公平与效率。计算公式如下：

式（3）中，G(x)为基尼系数，1-G(x)表示收入分配的平等程度，xˉ表示社会的平均效率，即收益分配的均值。

三、实证分析

（一）研究区域概况及数据来源

本文以全国31个省会城市和直辖市为研究对象，将全国31个城市分为东中西三大区域，其中东部地区包括北京、天津、上海、石家庄、沈阳、南京、杭州、福州、济南、广州和海口；中部地区包括太原、长春、哈尔滨、合肥、南昌、郑州、武汉和长沙；西部地区包括重庆、成都、贵阳、昆明、西安、兰州、西宁、呼和浩特、南宁、拉萨、银川和乌鲁木齐。

本文的数据主要来源于2011—2017年各直辖市及省会城市的《统计年鉴》，2011—2017年《中国国土资源统计年鉴》，各城市《基准地价标准》，以及部分房地产数据网站。

（二）土地增值收益分配比例测算

土地增值收益Ⅰ中，农民（集体）所获得的征地补偿款可采用征地区片综合地价或统一年产值倍数。我国《土地管理法》中明确规定，土地补偿费和安置补助费之和不得超过被征收土地前三年平均年产值的30倍。考虑到大多数地区还是按照统一年产值倍数进行补偿，因此本文按照被征收土地前三年平均年产值的30倍作为征地补偿款价格。由于农用地价格远低于征地补偿价格，同时考虑到数据收集的困难性，农用地价格忽略不计①林瑞瑞，朱道林，刘晶等：《土地增值产生环节及收益分配关系研究》，《中国土地科学》2013年第2期，第3-8页。。因此农民（集体）获得的土地增值收益Ⅰ≈农民（集体）获得的征地补偿款。

土地增值收益Ⅱ中，土地前期开发费用查询资料近似可得：北京、天津、上海、重庆、沈阳、南京、杭州、郑州、武汉、长沙、广州、成都为300元/m2，其他城市为100元/m2。

土地增值收益Ⅲ中，根据林瑞瑞的研究成果②林瑞瑞：《土地增值收益分配问题研究》，中国农业大学博士学位论文2015年。，社会平均利润率取11%，房地产开发周期为2年，相关税费比率为6%。容积率根据基准地价内涵确定。

根据土地增值收益及分配机理，可测算出2010—2016年我国东中西部共31个城市的土地增值收益及分配比例，限于文章篇幅仅列出2016年全国东中西部地区土地增值收益及分配比例（见表1）。

表1 2016年全国东中西部土地增值收益及分配比例 单位：元/m2、%

由表1可知，2016年土地增值收益在不同利益主体间的分配差距较大，开发商获得最大份额，政府次之，农民所得最少，三者之比平均为1∶22∶77。东中西部地区土地增值收益有明显差距，其中东部地区农地非农化中土地增值收益最大，中部次之，西部最低，东中西部土地增值收益之比约为1∶1.75∶4.78。

（三）土地增值收益分配公平性分析

以2010—2016年我国东中西部31个城市的土地增值收益及分配比例为基础，运用公式（1）（2）（3）测算2010—2016年土地增值收益分配的不平等指数和社会福利指数。限于篇幅，仅列举出2010年和2016年计算结果。从时间序列来看，2010—2016年我国农民（集体）、政府和开发商三大利益主体的土地增值收益分配差距愈加明显，分配比例愈加失衡，但全国的社会福利状况在改善（见表2）。

表2 2010年与2016年土地增值收益分配基尼系数、阿特金森指数（C=0.5）、社会福利指数测算结果

具体而言：（1）2010—2016年，全国土地增值收益分配基尼系数在逐渐增加，表示土地增值收益在利益主体间的分配差距逐渐扩大。分区域看，东部地区土地增值收益分配基尼系数年变化率平均为-0.15%，利益主体间的分配差距逐渐缩小，平等程度逐渐改善；中西部地区土地增值收益分配的差距扩大，平等程度变差，且西部地区的基尼系数年变化率（9.27%）大于中部地区（2.13%），不平等趋势更明显。从城市来看，东部地区的天津、上海、杭州、广州和海口，中部地区的太原和长沙基尼系数年变化率为负值，分配的均等程度变好，其他城市的分配平等程度都在恶化，西部的南宁和拉萨基尼系数年变化率高达44.27%和41.30%。

（2）从阿特金森指数来看，当c=0.5时，全国及东中西部年变化率都为正数，表示土地增值收益分配的公平性降低，西部地区阿特金森指数的年变化率最大（8.11%），中部地区次之（3.79%），东部地区最小（0.25%），东中西部的土地增值收益分配的差距依次扩大。从城市来看，东部地区的天津、杭州、济南、广州和海口，中部地区的太原和长沙，西部地区的西安和南宁阿特金森指数逐渐降低，表示收益分配的公平性在逐渐改善，上海没有变化，其他城市的收益分配差距扩大。c值的不同并不会影响判断全国东中西部城市土地增值收益分配公平性变化趋势和相对位置，它只是一个相对值。

（3）从社会福利指数来看，2010—2016年全国31个城市的土地增值收益分配社会福利指数逐年提高（除2012年降低），年增长幅度最大的城市为拉萨（83.66%），其次为：广州（51.63%），上海（48.64%）、银川（46.63%）、北京(42.45%)，增长幅度最小的是昆明（2.24%）。从区域看，东部地区的年增长幅度最大（31.57%），中部地区次之（27.41%），西部地区最小（15.06%）。

以2016年为例，我国东中西部地区土地增值收益分配公平性与社会福利状况存在明显的空间差异，从分配的不平等程度来看，东部地区的收益分配最为均等，西部次之，中部差异最大；从社会福利指数来看，东中西部依次递减。具体而言：

（1）从基尼系数来看，兰州（0.624）、西宁（0.611）和南昌（0.601）的土地增值收益分配基尼系数较大，均超过了0.6，基尼系数最小的是广州（0.299）。从区域平均值来看，中部地区基尼系数最大（0.539），西部地区次之（0.503），东部地区最小（0.476）。这表示中部地区的土地增值收益在利益主体间的分配差距最大，西部地区次之，东部地区的分配差距最小。

（2）从阿特金森指数测算来看，当C=0.5时，西宁（0.404）、南昌（0.405）和兰州（0.435）的土地增值收益分配基尼系数较大，均超过了0.4，济南（0.181）和西安（0.162）最小。从区域平均值来看，中部地区的阿特金森指数最大（0.321），其次是西部地区（0.298），东部地区最小（0.286），表示中部地区土地增值收益的平等程度最差。

（3）从社会福利指数测算来看，2016年土地增值收益分配社会福利指数最大的是上海（14 675）和北京（14 526），处于东部地区；社会福利指数较小的是处于西部地区的拉萨和银川，均不超过400。从区域平均值来看，东中西部的差距较显著，东部地区的社会福利指数远远超过中西部地区，社会福利状况最好，而西部地区最差，中部地区处于中等水平。

四、结论与启示

通过测算2010—2016年全国31个城市农地非农化中土地增值收益及分配情况，并运用基尼系数、阿特金森指数和社会福利指数对分配的公平性进行判断，结果表明：

第一，土地增值收益的分配在各个利益主体之间差距大，开发商获得最大部分，其次是政府，农民获得最少部分，以2016年为例，三者获得增值收益之比为1∶22∶77，东中西部土地增值收益有明显差距，东中西部土地增值收益之比约为1∶1.75∶4.78。

第二，2010—22016年，东中西部地区土地增值收益分配公平性存在差异。从土地增值收益绝对值看，表现为东部＞中部＞西部；从土地增值收益分配的均等性看：东部地区利益主体间的分配差距缩小，中西部地区利益主体间的差距扩大,西部地区差距扩大得更为明显，但截止到2016年西部地区土地增值收益分配的公平性仍优于中部。这主要是因为我国东中西部地区自然条件和经济发展水平不同，地理区位差异导致土地供需水平也不一致，因此地区间的土地增值收益分配差异巨大。

第三，2010—22016年，农地非农化使得社会福利增加，福利的增加量和幅度均表现为东中西部依次递减的特征。但是我国土地增值收益分配的不平等指数增加，基尼系数和阿特金森指数的年变化率均在3%～4%之间，这说明我国目前的土地增值收益分配仍以效率优先为原则，当经济发展到一定阶段收益分配趋于均等，如我国东部发达地区主体间的收益差距缩小，中部地区收益分配的差距扩大速率显著小于西部地区。

综上，一方面，我国需要改革征地制度，打破城乡分割的二元土地制度，促进城乡土地要素平等交换，同时要保障弱势群体的基本权利，提高失地农民的征地补偿标准，让农民更多地分享农地非农化过程中的土地增值收益。另一方面，要协调区域发展，提高中西部欠发达地区的经济发展水平，在社会效率增长的同时，要考虑各主体之间的利益分配关系，兼顾分配的公平性，促进城市化健康有序发展。